III OZ 657/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy [[ na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1940/23 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 7 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 7 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 5 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Gminie [...] (dalej: skarżąca lub gmina) wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 7 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skardze na wskazane wyżej postanowienie z 7 lipca 2023 r. skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania z uwagi na możliwość wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i pozbawienie środków do realizacji zadań publicznych. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i tego wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Natomiast zaskarżone postanowienie nie posiada przymiotu wykonalności, ponieważ jest to rozstrzygnięcie stricte procesowe, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty (merytorycznie). Nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada żadnych obowiązków. Nie można zatem mówić w tym przypadku o wywołaniu przez to postanowienie niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art. 196 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędne uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie będzie skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 196 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. Wynika to z tego, że art. 61 § 3 p.p.s.a. wśród przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie przewiduje wykonalności tego aktu. Przepis ten zakreśla jednoznacznie katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Stanowisko Sądu I instancji, które opiera się na założeniu, że zaskarżone postanowienia nie podlega wykonaniu i w związku z tym brak było podstaw do jego wstrzymania, jest zatem nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że tego rodzaju pogląd był prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak tego poglądu nie podziela ze wskazanych wyżej względów. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że to nie kwestia wykonalności danego aktu, ale możliwości uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. powinna mieć zasadnicze znaczenia dla oceny możliwości udzielenia tzw. ochrony tymczasowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2023 r., III OZ 473/23, z 24 lipca 2018 r., II OZ 713/18, a także z 23 lutego 2012 r. II OZ 92/12 i z 27 listopada 2013 r. II OZ 1074/13) Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie ma natomiast, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia sprowadza się w istocie do kwestionowania skutków finansowych, jakie może wywołać wykonanie obowiązków wynikających z decyzji objętej wnioskiem o zmianę. Decyzją tą nałożono na gminę obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca nie uprawdopodobniła jednak, w jaki sposób wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną wpłynie na obowiązek uiszczenia tej kary. Brak uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 196 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten znajduje się w rozdziale 2 "Zażalenia" i dotyczy zażaleń na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych wnoszonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast wstrzymanie wykonania postanowienia wydanego przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej i zaskarżalnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest ewentualnie możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile oczywiście strona uprawdopodobni przesłanki wynikające z tego przepisu, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.