III OZ 651/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 553/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 9 lipca 2025 r. nr 161/2025/Pers. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych postanawia oddalić zażalenie.

M.J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 9 lipca 2025 r. nr 161/2025/Pers. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 553/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") oraz wskazał, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej do realiów danej sprawy. W związku z tym strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienia NSA z dnia: 14 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 363/14; 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III FZ 552/22). Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd administracyjny musi oprzeć się na materiale dowodowym pozwalającym zająć stanowisko w kwestii spełnienia przesłanek do wstrzymania tego aktu. Skarżący jest zobowiązany tym samym nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w rzeczywistości zachodzą. Nie jest zatem wystarczające samo przekonanie skarżącego, że wykonanie decyzji wywoła niekorzystne konsekwencje. Bez dokładnego przedstawienia sytuacji finansowej i majątkowej wnioskodawcy nie jest bowiem możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających ustalić, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam wywód skarżącego w tym zakresie. Twierdzenia takie winny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej strony. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykazał, iż zachodzą podstawy do udzielenia mu ochrony tymczasowej. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy samo żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie przedstawił swojej aktualnej sytuacji majątkowej, w związku z tym nie można w ogóle zweryfikować, jak wykonanie decyzji wpłynie na jego sytuację. Na marginesie wskazać dodatkowo należy, że zgodnie z art. 225 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 825 ze zm.), zawieszenie oraz przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych następuje w drodze decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu. Choć powyższe nie wywiera bezpośredniego skutku na postępowanie przed sądem administracyjnym, to skarżący powinien w takiej sytuacji dołożyć szczególnej staranności w umotywowaniu wniosku o wstrzymanie wykonania takiego aktu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podkreślił, że przez wykonanie decyzji o zawieszeniu go w czynnościach służbowych otrzymuje jedynie połowę otrzymywanego ostatnio uposażenia, a odzyskanie utraconych środków pieniężnych będzie utrudnione i czasochłonne. Ponadto żona skarżącego przebywa na rencie, a na skarżącym ciąży obowiązek spłaty pożyczek gotówkowych w łącznej kwocie 3.000 zł miesięcznie. Skarżący ma również na utrzymaniu 17-letniego syna. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji grozi zatem wyrządzeniem znacznej szkody i pociągnie za sobą także trudne do odwrócenia skutki. Skarżący stwierdził ponadto, że nie jest w stanie przedłożyć na powyższe okoliczności dokładnych wyliczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych – nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wyżej podano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku sąd administracyjny musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w niniejszej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, z uwagi na brak jego uzasadnienia. Skarżący na etapie składania wniosku do WSA w Olsztynie nie przedstawił bowiem żadnych danych dotyczących swojej sytuacji finansowej i bytowej oraz nie złożył stosownych dokumentów, które uwiarygadniałyby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami, które uprawdopodabniałyby zaistnienie przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, uniemożliwiał zatem merytoryczną ocenę wniosku przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska nie mogło odnieść zamierzonego przez niego skutku. Nadal nie złożył on także stosownych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej i bytowej skarżącego oraz jego rodziny, które uwiarygadniałyby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ubocznie podać należy, iż zarzuty dotyczące legalności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 9 lipca 2025 r. nr 161/2025/Pers. nie mogły zostać poddane ocenie w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mijałoby się z celem tej instytucji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.