III OZ 648/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Klimatu i Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SO/Wa 12/22 o odmowie uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt IV SO/Wa 12/22 w sprawie z wniosku Przedsiębiorstwa Usługowego "X" sp. z o.o. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SO/Wa 12/22, odmówił uchylenia postanowienia tego Sądu z dnia 28 lutego 2023 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd meriti wskazał, że Przedsiębiorstwo Usługowe "X" sp. z o.o. z siedzibą w W. - dalej jako: "strona skarżąca", "Spółka", pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, udzielającą pozwolenia zintegrowanego i odmawiającą Spółce udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości N., gmina N., powiat p. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. Sąd Wojewódzki wstrzymał wykonanie ww. decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. Pismem z dnia 13 lipca 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska wniósł o uchylenie ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. W złożonym wniosku podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2564/22, oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. Minister podkreślił, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i podlegają wykonaniu. Decyzja odmowna nie może podlegać wykonaniu, co prowadzi do konstatacji, że postanowienie Sądu z dnia 28 lutego 2023 r. jest obarczone wadą nieważności. W ocenie organu wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska prowadzi do tymczasowego legalizowania działań skarżącej Spółki. Analizując powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie podniesione przez organ argumenty nie świadczą o tym, że w sprawie nastąpiła zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistniała jedna z przesłanek do zmiany wydanego uprzednio postanowienia, zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023, poz. 1634) – dalej: "P.p.s.a.". Nie wykazano bowiem, aby doszło do zmiany okoliczności, które Sąd meriti analizował przy podejmowaniu postanowienia z dnia 28 lutego 2023 r. Sąd ten wskazał, że pomimo wydania wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r. oddalającego skargę, to z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej wyrok ten jest nieprawomocny. Kwestia badania legalności zaskarżonej decyzji nie została w rezultacie zakończona. Ponadto w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie odpadła wciąż przesłanka, która legła u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia, a to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z uwagi, na okoliczność, że następstwem wykonania decyzji będzie pozbawienie możliwości skarżącej Spółki dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Strona zostanie narażona na trudne do odwrócenia skutki finansowe grożące utratą płynności finansowej oraz niemożność zrealizowania umów. Nie nastąpiła w konsekwencji zmiana okoliczności, która stanowiłaby przesłankę uchylenia przedmiotowego postanowienia Sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 4 i 5 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, jak w sentencji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Minister Klimatu i Środowiska. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. art. 61 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r., podczas gdy w warunkach niniejszej sprawy, wskutek zmiany okoliczności ustały przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty organ administracji wniósł o: a) uwzględnienie zażalenia jako oczywiście uzasadnionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r., w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego i wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji (art. 195 § 2 P.p.s.a.); b) wstrzymanie wykonania postanowienia i wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt IV SO/Wa 12/22, do czasu rozstrzygnięcia zażalenia (art. 196 P.p.s.a.); W razie nieuwzględnienia zażalenia jako oczywiście uzasadnionego, organ wniósł o: c) uchylenie postanowienia i rozpoznanie wniosku organu z dnia 13 lipca 2023 r. o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego i wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji (art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.); d) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na zażalenie Spółka wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 19 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 196 P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 21 sierpnia 2023 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 3 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia tego Sądu z dnia 28 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 4 P.p.s.a., postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem zmiany postanowienia jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Należy mieć na uwadze, że uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonanie aktu będzie spowodowane okolicznościami wskazującymi na ustanie bytu przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 powyższej ustawy, albo ujawnienia, że od początku nie istniało zagrożenie wystąpienia negatywnych zjawisk wymienionych w tym przepisie. Podstawę zmiany będą stanowić okoliczności wskazujące na wzrost lub osłabienie zagrożenia tymi zjawiskami albo tylko na potrzebę zmiany zakresu wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Postępowanie incydentalne dotyczące złożonego przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie wniosku o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. Pokreślić bowiem należy, że strony postępowania nie skorzystały ze środka odwoławczego jaki przysługiwał na przedmiotowe postanowienie i zażalenia nie wniosły. Postanowienie to stało się więc prawomocne. Złożony zatem wniosek o uchylenie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji może być uwzględniony jedynie w razie zmiany okoliczności. Ustawodawca formułując przesłankę zmiany okoliczności nie precyzuje jej bliżej, jednak dokonując wykładni tej przesłanki bezspornie można stwierdzić, że nie każda zmiana okoliczności będzie uzasadniała uwzględnienie wniosku, ale tylko zmiana takich okoliczności, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia potrzeby utrzymania ochrony tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie wskazał istotnych nowych okoliczności, które miały miejsce po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z dnia 28 lutego 2023 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Przesłankami wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazywane okoliczności powinny kwestionować ziszczenie się tych przesłanek. Wnioskodawca nie odnosi się natomiast do nich w żaden sposób. Swoje uwagi skoncentrował zaś na wywodach odnoszących się do zapadłego w sprawie wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r. oddalającego skargę Spółki na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, podnosząc, jakoby ta okoliczność wskazywała na niekonsekwencję Sądu pierwszej instancji, który najpierw wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie oddala skargę na tę decyzję, co prowadzi zdaniem organu do tymczasowego legalizowania bezprawnych działań skarżącej Spółki. Odpowiadając na tak sformułowany zarzut wskazać należy, że istotnie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał niezasadność skargi Spółki na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Z uwagi jednak, że od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, wyrok ten jest nieprawomocny. Tym samym kwestia badania legalności zaskarżonej decyzji nie została jeszcze zakończona. Należy zatem stwierdzić, że badanie legalności zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone zarówno w dacie wydawania postanowienia z dnia 28 lutego 2023 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jak i ma miejsce nadal, aż do chwili rozpoznania skargi kasacyjnej. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa okoliczność nie daje podstaw do uchylenia postanowienia z dnia 28 lutego 2023 r. Należy także zwrócić uwagę, że z mocy art. 61 § 6 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Ponieważ, jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. skargę oddalono, w świetle powołanego art. 61 § 6 pkt 2 moc postanowienia tymczasowego z dnia 28 lutego 2023 r. trwa nadal. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. Odnosząc się do wniosku Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a., a niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 P.p.s.a.