III OZ 640/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SO/Wa 31/23 o wymierzeniu Ministrowi Infrastruktury grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: 1) uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Ministrowi Infrastruktury grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych; 2) oddalić zażalenie w pozostałym zakresie.

W dniu 5 sierpnia 2023 r. (data złożenia za pośrednictwem platformy ePUAP) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek J.M. o wymierzenie Ministrowi Infrastruktury grzywny za nieprzekazanie do Sądu w ustawowym terminie jego skargi z dnia 8 lipca 2023 r. dotyczącej wniosku z dnia 16 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Minister Infrastruktury wniósł o jego oddalenie, podnosząc, że zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie "p.p.s.a.") termin na przekazanie do sądu administracyjnego skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, wynosi trzydzieści dni. Skarga J.M. została przez organ przekazana do WSA w Warszawie w dniu 7 sierpnia 2023 r., a więc z zachowaniem w/w terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SO/Wa 31/23, po rozpoznaniu wniosku J.M., wymierzył Ministrowi Infrastruktury grzywnę w kwocie 500 zł (pkt 1); zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 zd. 1 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od daty jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p. wyraźnie wynika, iż organ zobowiązany jest do przekazania do Sądu skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej – w tym także skargi dotyczącej bezczynności organu w tym przedmiocie – w terminie 15 dni. Podkreślenia wymaga, iż z akt sprawy sądowej o sygn. II SAB/Wa 579/23 (pod którą zarejestrowana została skarga J.M. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku strony z dnia 16 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej) wynika, że skarga ta złożona została za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 8 lipca 2023 r. Tym samym 15-dniowy termin na jej przekazanie do Sądu (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy) upływał w dniu 24 lipca 2023 r. (z uwagi na upływ terminu w niedzielę). Bezsporną jest także okoliczność, iż obowiązek w zakresie przekazania skargi do Sądu organ wykonał w dniu 7 sierpnia 2023 r., a więc z uchybieniem powyższego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Ma ona bowiem na celu, oprócz dyscyplinowania organu, stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną i ma służyć zapobieganiu naruszania przez organ przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. w przyszłości. W zakresie wymiaru grzywny, którą można orzec za niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., unormowanie art. 55 § 2 p.p.s.a. odsyła do art. 154 § 6 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż rozstrzygając o wymiarze grzywny w tej sprawie brał pod uwagę jej wszystkie okoliczności, a mianowicie przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Biorąc pod uwagę, iż złożona przez skarżącego skarga została przez organ przekazana do Sądu z 14-dniowym uchybieniem terminu, orzeczona kwota grzywny 500 zł jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia i jednocześnie zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się organu z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Uwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny uzasadniało jednocześnie zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów postępowania (wpis od wniosku w kwocie 100 zł) na podstawie art. 200 p.p.s.a. Powyższe postanowienie z dnia 25 października 2023 r. stało się przedmiotem zażalenia Ministra Infrastruktury do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając postanowienie w całości, organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, kiedy nie mogły one znaleźć zastosowania, bowiem skarga J.M. na bezczynność organu nie dotyczyła nieudostępnienia informacji publicznej, wobec braku wniosku o udostępnienie takiej informacji złożonego w trybie u.d.i.p.; 2) art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez nałożenie na Ministra Infrastruktury grzywny w sytuacji, kiedy brak było wystarczających podstaw do jej nałożenia i nie była ona konieczna, bowiem w momencie orzekania odpowiedź na skargę była już wniesiona, opóźnienie nie było znaczne, a osiągnięcie celów dyscyplinujących i prewencyjnych, poprzez nałożenie grzywny, nie było konieczne, gdyż organ ma świadomość innych terminów na wniesienie odpowiedzi na skargę w u.d.i.p. i p.p.s.a., zaś uznanie, że właściwy termin w tej sprawie to 30 dni, wynikał co najwyżej z niejednoznaczności przedmiotowej sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. W odpowiedzi na zażalenie J.M. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Powyższe przepisy statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ten obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Ministrowi Infrastruktury w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny było zasadne, jednak została ona ustalona w zbyt dużej wysokości. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co ma miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość. Wbrew twierdzeniu organu, skarga J.M. z dnia 8 lipca 2023 r. jest skargą rozpatrywaną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 u.d.i.p. Z treści tej skargi w sposób niewątpliwy wynika, iż skarżący zarzuca Ministrowi Infrastruktury bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji niezrealizowanie wniosku z dnia 16 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, Minister miał obowiązek przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do WSA w Warszawie w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, bowiem nawet późniejsze ewentualne stwierdzenie przez ten Sąd, iż skarga nie dotyczy w istocie informacji publicznej, nie zwalniało organu z dochowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. O charakterze skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego ten środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie organu, że skarga nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, nie zwalnia go od obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie określonym art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli z treści tej skargi wynika, że skarżący domaga się zrealizowania prawa dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełniało przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą wymierzenie mu grzywny. Przy czym wysokość orzeczonej grzywny jest jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zbyt wysoka, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim błędną interpretację przez organ art. 21 u.d.i.p. i w konsekwencji pozostawanie przez niego w błędnym przekonaniu o braku obowiązku przekazania skargi do Sądu w określonym w tym przepisie terminie, natomiast przekazanie jej w terminie ogólnym, wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Działanie organu nie miało zatem na celu świadomego przedłużania postępowania. W związku z tym wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wobec zasadności wymierzenia grzywny, a tym samym uwzględnienia wniosku J.M., zażalenie w pozostałym zakresie należało oddalić (pkt 2 sentencji postanowienia), bowiem WSA w Warszawie prawidłowo zasądził w takiej sytuacji od Ministra Infrastruktury na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż nie mógł być on w tej sprawie uwzględniony, pomimo częściowego uwzględnienia zażalenia. Z art. 209 p.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach p.p.s.a. nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.