III OZ 637/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Instytutu [...] w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SO/Wa 12/21 o wymierzeniu Dyrektorowi Instytutu [...] w R. grzywny w sprawie z wniosku W. D. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 12/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku W. D. (dalej: "wnioskodawca") o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Instytutu [...] w R. (dalej jako "Dyrektor") za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy, w pkt: 1. wymierzył Dyrektorowi Instytutu [...] w R. grzywnę w kwocie 200 zł, 2. zasądził od Dyrektora Instytutu [...] w R. na rzecz wnioskodawcy 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniosku. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskodawca pismem z 2 lutego 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), Dyrektorowi Instytutu [...] w R. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wnioskodawca wskazał, że pismem z [...] stycznia 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Dyrektora, skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Dalej Sąd stwierdził, że do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, organ nie przekazał do Sądu skargi wnioskodawcy z [...] stycznia 2021 r., jak również odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Jedynie pismem z [...] maja 2021 r. wniósł o oddalenie, ewentualnie odrzucenie wniosku. Dyrektor w uzasadnieniu pisma stwierdził, że Instytut [...] w R. (zwany dalej "Instytutem") jest instytutem badawczym w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczo - rozwojowych z 30 kwietnia 2010 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1350) i posiada osobowość prawną zgodnie z art. 1 ww. ustawy. W art. 2 ww. ustawy określono zakres działalności instytutów. Dotyczy on badań i nauki, nie zaś skarżonej sprawy - stosunku najmu i kwestii z najmem związanych, który regulują odrębne przepisy - m.in. kodeks cywilny w części dotyczącej najmu i dzierżawy. Instytut wyposażono w nieruchomości, w celu realizacji zadań statutowych. Instytut wynajmuje żonie wnioskodawcy nieruchomość na korzystnych zasadach, a dodatkowo wnioskodawca jest zainteresowany kupnem nieruchomości. Instytut wielokrotnie wskazywał, że nie zamierza sprzedać nieruchomości. W związku z tym wnioskodawca zaczął składać różne pisma do różnych podmiotów (w tym dwa pisma będące podstawą niniejszego postępowania). Instytut otrzymał pismo z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które nadzoruje Instytut, z którego wynika, Instytut posiada nieruchomości do realizacji celów statutowych i wniosek wnioskodawcy w zakresie nabycia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Instytut udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, wskazując na możliwość wglądu do dokumentacji w wydzielonym pomieszczeniu z zachowaniem wymogów sanitarnych, ale wnioskodawca nie skorzystał z tej możliwości, przedkładając kolejne pisma. Najem nieruchomości wnioskodawcy powoduje niedogodności m.in. przez zablokowanie nieruchomości na rzecz udostępnienia jej kadrze naukowej działającej dla realizacji celów statutowych. Dyrektor podniósł również, że art. 221 § 1 k.p.a. wskazuje, że zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Instytutu nie sposób zakwalifikować do podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z ostrożności procesowej Dyrektor każdorazowo odpowiada wnioskodawcy. Żądane przez wnioskodawcę dokumenty (faktury za media), jak też metody rozliczania nie mieszczą się w interpretacji prawa wynikającego z art. 221 § 1 k.p.a. Dodatkowo wnioskodawca otrzymał od Instytutu wielokrotnie wyczerpujące odpowiedzi na składane pisma. Odpowiedź Instytutu stanowi informację, a ponadto nie może dochodzić do nierówności stron. Dyrektor musi dbać o dyscyplinę finansów. Wnioskodawcy udzielano odpowiedzi, więc warunek z art. 37 § 1 k.p.a. nie został spełniony. Ponadto Dyrektor podniósł, że nie działa przez wydawanie decyzji administracyjnych, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania wskazanego trybu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny podlega uwzględnieniu. Wskazał, że w niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny - art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 – dalej "u.d.i.p."), bowiem przedmiotem skargi z [...] stycznia 2021 r. była bezczynność Dyrektora w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Odnosząc się do tez Dyrektora zawartych w piśmie z [...] maja 2021 r. oraz do wniosku o oddalenie wniosku inicjującego postępowanie, ponieważ Instytut nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniosek o ukaranie grzywną nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów administracyjnych – Sąd stwierdził, że ani tezy, ani wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a., określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej", nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej, obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2878/12 oraz doktrynę, Sąd podkreślił, że z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową. Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 P.p.s.a., a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu". Ponadto Sąd zauważył, że w sprawie, którą zainicjował wniosek o udzielenie informacji publicznej nie można pominąć przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Ponadto art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Dyrektor, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej i któremu zarzuca się bezczynność w tym przedmiocie, jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy Dyrektor jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero, gdy zostanie Sądowi przekazana skarga, bo wówczas będzie możliwe rozpoznanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie Sąd. Sąd, przechodząc do oceny zasadności wniosku o wymierzenie Dyrektorowi grzywny, stwierdził, że Dyrektor nie kwestionuje, że skarga wnioskodawcy na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2020 r. wpłynęła do organu. Tym samym Dyrektor zobowiązany był do jej przekazania do Sądu i to w terminie 15 dni od jej otrzymania, a najpóźniej do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny za jej nieprzekazanie. Ani ww. skarga, ani akta sprawy i odpowiedź na skargę nie wpłynęły do Sądu. Pismo Dyrektora z [...] maja 2021 r. zostało uznane przez Sąd wyłącznie za odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny, zgodnie z jego tytułem oznaczonym w piśmie procesowym i wyjaśnieniami w nim zawartymi. Wobec tego Dyrektor nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 1 p.p.s.a. - nie przekazał skargi do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Dyrektor złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu zażalenia Dyrektor przyznał, że skarga wpłynęła do Instytutu. Dodał, że w odpowiedzi wniosek Dyrektor odnosił się zatem zarówno do wniosku z [...] grudnia 2020 r., jak i bezzasadnej skargi z [...] stycznia 2021 r., gdyż udzielił odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2020 r. Ponadto Dyrektor wyjaśnił, że do Instytutu wpłynęło kilka wniosków/skarg ze strony wnioskodawcy w czasie pandemii COVID-19, co utrudnia wnikliwe odnoszenie się do spraw wielokrotnie omawianych, na które każdorazowo wnioskodawca otrzymuje wyczerpujące odpowiedzi. Jednakże istnieje ryzyko - z uwagi na fakt, że wnioskodawca tygodniowo przesyła kilka wniosków - niedopatrzenia po stronie Dyrektora, mimo braku złej woli. Na dowód powyższych twierdzeń Dyrektor wymienił kalendarium korespondencji z wnioskodawcą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Z przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 § 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tą ustawą przedmiotowym obowiązkiem zostały objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)". Pomimo, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji określony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie jest enumeratywny, to jego zakres koresponduje z zakresem pojęcia informacji publicznej. W szczególności przez wskazanie kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" zakres ten obejmuje podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań. W konsekwencji, o tym czy dany podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, ustalenia wymaga, czy wykonuje on zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Okoliczności tej nie można jednak przesądzić bez merytorycznej oceny samej skargi (por. postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., I OZ 873/17). Sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żadna okoliczność nie zwalnia podmiotu, za pośrednictwem którego wpłynęła skarga do sądu administracyjnego, od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro bowiem postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Zatem objęte działaniem tej ustawy są nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Dyrektora [...] stycznia 2021 r. (vide: Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia k. 16 akt sprawy). Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., Dyrektor miał obowiązek przekazać wniesioną skargę wraz z odpowiedzią skargę oraz aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W zakreślonym przepisami prawa terminie Dyrektor nie wykonał zobowiązania, zatem zaszła podstawa do wymierzenia grzywny. Odnośnie do wysokości grzywny wskazać należy, że została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzona kwota spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona w rozpoznawanej sprawie grzywna mieści się w wyznaczonych granicach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.