III OZ 636/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 605/23 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/360/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Z.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/360/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W skardze zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania w/w decyzji. Uzasadniając go stwierdził, że szacowany koszt wywiezienia materiału o wskazanej w decyzji z dnia 7 marca 2023 r. wadze 7487 Mg obejmuje: koszt załadunku (liczony według roboczogodziny pracy ciężkiego sprzętu – co najmniej 125-175 zł netto/roboczogodzina), koszt transportu (500 ciężarówek 15-tonowych lub 300 ciężarówek 25-tonowych x 500-700 zł/ciężarówka) oraz koszt zagospodarowania przez firmę uprawnioną do ich odbioru. Szacunkowy koszt wynosi zatem sumarycznie ponad 400.000 zł i przekracza o wiele wartość samej nieruchomości oraz możliwości finansowe skarżącego, będącego funkcjonariuszem służb mundurowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 605/23 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powołanej regulacji wynika, że istnieją dwie przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu – niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie, przy czym przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, tj. np. w sytuacji, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ciężar wykazania w/w przesłanek ciąży na stronie, która domaga się wstrzymania wykonania aktu. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek Z.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Analizowany wniosek zawiera bowiem orientacyjne wyliczenie kosztów usunięcia odpadów z działki nr [...] w miejscowości [...]. We wniosku tym wskazano koszt transportu ziemi oraz koszt pracy ciężkiego sprzętu wykorzystanego do załadunku. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania przedstawionych wyliczeń, gdyż nawiązują do istniejących w tym zakresie realiów rynkowych. Podkreślenia wymaga, że wykonanie zaskarżonej decyzji związane będzie z koniecznością poniesienia przez skarżącego znacznej kwoty pieniężnej (ok. 400.000 zł), zaś usunięcie 7487 Mg odpadów może spowodować trudne do odwrócenia skutki. W konsekwencji celowe jest wstrzymanie wykonania objętej skargą decyzji do czasu przeprowadzenia jej sądowoadministracyjnej kontroli. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia uczestnika postępowania – C.P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na zażalenie Z.M. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie błędnie uznał, że wniosek Z.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, złożony w tej sprawie wniosek skarżącego nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu zawarto wyłącznie gołosłowne oświadczenia. Obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia, okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie oznacza, że strona może poprzestać na tego rodzaju oświadczeniach. Skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób kosztów wykonania zaskarżonej decyzji, jak również nie przedstawił (nie udokumentował) swojej sytuacji majątkowej i osobistej w relacji do kosztów usunięcia odpadów. Skarżący poprzestał wyłącznie na oświadczeniach, które nie mogą zostać w żaden sposób zweryfikowane. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę. Dodatkowo istotny jest również fakt, że termin na wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją upływa dopiero w dniu 31 października 2025 r. Jak już natomiast wskazano, zasadniczym celem udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zapobiegnięcie negatywnym skutkom wynikającym z zaskarżonej decyzji w przypadku, w którym obowiązki wynikające z tej decyzji zostaną wyegzekwowane, a następnie decyzja zostanie prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tego rodzaju negatywny skutek w niniejszej sprawie nie może nastąpić, ponieważ termin wykonania omawianego obowiązku upłynie za ponad rok i dziewięć miesięcy, a więc dopiero wtedy też może ewentualnie dojść do jego przymusowej egzekucji. Ubocznie podać należy, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącemu drogi do ponownego (tym razem już na etapie postępowania kasacyjnego) złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który tym razem byłby należycie umotywowany, umożliwiając tym samym dokonanie oceny tak przedstawionej argumentacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący może także złożyć kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o ile okoliczności ulegną zmianie, co wynika z art. 61 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo i na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.