III OZ 617/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1539/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 kwietnia 2025 r. znak: DI-KKW.401.177.2024.kb w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 kwietnia 2025 r. znak: DI-KKW.401.177.2024.kb w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej w wysokości 255.323,00 zł. W skardze zawarto skierowany do Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że pozostaje w trudnej sytuacji ekonomicznej wynikłej z następstw wprowadzenia ograniczeń pandemicznych oraz wybuchu wojny na Ukrainie. Podała, że wynik działalności gospodarczej Spółki jest ujemny – ponosi ona straty, przez co może być zmuszona ograniczyć zatrudnienie. Podkreśliła ponadto, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do sytuacji, w której Spółka zmuszona będzie w ogóle zaprzestać prowadzenia działalności i zwolnić zatrudnionych pracowników. W przypadku natomiast wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca będzie mogła podejmować działania operacyjne w celu zmiany profilu produkcji, aby utrzymać pracowników i zapewnić im środki do życia, zwłaszcza, że udziałowcy Spółki nie mają już środków własnych na jej dokapitalizowanie, jak też nie mają możliwości zaciągnięcia zobowiązań w bankach, z uwagi na złe wyniki finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1539/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają uwzględnienie wniosku. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają lub nie za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Twierdzenia wnioskodawcy winny zatem wyjaśniać, na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jego sytuacji finansowej. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony, przy czym konieczna jest spójna argumentacja poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami. W ocenie WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie skarżąca nie zrealizowała w/w obowiązku w sposób dostateczny. Argumentacja zawarta we wniosku, wraz z przedłożoną dokumentacją, nie wyjaśniają bowiem w wystarczający sposób położenia finansowego, w jakim znajduje się Spółka. Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że dołączonych do skargi dokumentów, mających obrazować sytuację finansową skarżącej, nie sposób uznać za wiarygodny dowód, na którym Sąd opierać może ustalenia faktyczne w zakresie wyników finansowych osiąganych przez Spółkę. Przedmiotowa dokumentacja opatrzona jest znakiem wodnym o treści "dokument nie jest sprawozdaniem finansowym" i przedłożona w tej formie nie może być uznana za sprawozdanie finansowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 120 ze zm.). Wskazać ponadto należy, że omawiana dokumentacja nie została podpisana, a weryfikacja jej wiarygodności i zgodności podanych danych z rzeczywistym stanem faktycznym, w oparciu wyłącznie o informacje przytoczone przez skarżącą, nie jest możliwa. Sąd nie poszukuje z urzędu usprawiedliwienia dla złożonych wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Niewskazanie zatem przez wnioskodawcę konkretnych, udokumentowanych i dających się zweryfikować okoliczności, uzasadniających, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, choć nie jest brakiem formalnym wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej (art. 49 § 1 p.p.s.a.), to jednak powoduje, że wniosek ten nie może być uwzględniony. Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności, WSA w Warszawie stwierdził, że nie ma możliwości przeprowadzenia rzetelnej analizy, czy wykonanie zaskarżonej decyzji istotnie wiązałoby się w przedmiotowej sprawie z wyrządzeniem Spółce znacznej szkody, bądź spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie sposób bowiem ustalić, czy nałożona na Spółkę opłata podwyższona istotnie jest dla niej dotkliwa w stopniu uzasadniającym wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Spółki do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie jej wykonania, a w szczególności przyjęcie, że skarżąca nie sprostała obowiązkowi wykazania wskazanych w skardze okoliczności, a jej argumentacja miała charakter ogólny i przedłożone dokumenty nie dawały podstaw do dokonania ustaleń co do rzeczywistej sytuacji finansowej Spółki, podczas gdy przedłożone dokumenty wskazywały na bardzo złą sytuację Spółki, a więc wykazano podnoszone okoliczności; 2) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanego postanowienia, poprzez przyjęcie, że argumentacja zawarta we wniosku miała charakter ogólny i przedłożone dokumenty nie dawały podstaw do dokonania ustaleń co do rzeczywistej sytuacji finansowej Spółki, podczas gdy przedłożone dokumenty wskazywały na bardzo złą sytuację Spółki, a więc wykazano podnoszone okoliczności; 3) naruszenie art. 48 § 1 p.p.s.a. oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez brak wezwania skarżącej do przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych kopii załączonych do skargi sprawozdań finansowych, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że załączone dokumenty nie mogą zostać uznane za sprawozdania finansowe w rozumieniu ustawy o rachunkowości, a tym samym nie stanowią dowodu, na którym Sąd mógłby oprzeć swoje ustalenia, podczas gdy w/w wydruki sprawozdań finansowych mogą stanowić dowód w sprawie, zaś zgodnie z art. 48 § 1 p.p.s.a. Sąd mógł zażądać od strony przedłożenia oryginałów dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wykazał się zbytnim formalizmem i w konsekwencji błędnie uznał, że wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z której wynika obowiązek uiszczenia przez skarżącą kwoty 255.323,00 zł z tytułu ustalenia opłaty podwyższonej, nie został w sposób dostateczny uzasadniony i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, złożony w tej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pozostaje w trudnej sytuacji ekonomicznej wynikłej z następstw wprowadzenia ograniczeń pandemicznych oraz wybuchu wojny na Ukrainie. Podała, że wynik działalności gospodarczej Spółki jest ujemny – ponosi ona straty, przez co może być zmuszona ograniczyć zatrudnienie, zaś w skrajnej sytuacji nawet w ogóle zaprzestać prowadzenia działalności i zwolnić zatrudnionych pracowników. Na dowód powyższego skarżąca załączyła wydruki sprawozdań finansowych, z których wynikało, że strata Spółki za rok 2022 wynosi 7.835.084,30 zł, zaś za rok 2023 wynosi 21.798.065,60 zł. Fakt, że przedmiotowa dokumentacja opatrzona jest znakiem wodnym o treści "dokument nie jest sprawozdaniem finansowym" (co wynika z wizualizacji tego typu dokumentów w formie wydruku), a także nie została podpisana, nie może mieć w okolicznościach tej konkretnej sprawy decydującego znaczenia, bowiem dokumenty te dotyczą bezsprzecznie Spółki, zaś ich treść uprawdopodabnia, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia wymaga, iż podnoszone we wniosku okoliczności Spółka zobowiązana była jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić. W takiej sytuacji nie musiała ona przedstawiać w powołanym zakresie oryginałów w/w dokumentów, ewentualnie WSA w Warszawie, jeśli miał wątpliwości co do autentyczności złożonych dokumentów, mógł wezwać skarżącą do ich uwierzytelnienia. Należało zatem uznać, iż powołane przez skarżącą okoliczności, wyjaśnienia i przedstawione dokumenty dotyczące sytuacji finansowej Spółki, w zestawieniu z wielkością kwoty przewidzianej do uiszczenia z tytułu ustalenia opłaty podwyższonej, w sposób dostateczny uprawdopodabniają wystąpienie w sprawie przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i brak załączenia do wniosku oryginałów dokumentów, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, oceny tej nie zmienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.