III OZ 614/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SO/Wa 28/25 o oddaleniu wniosku M.M. o wymierzenie Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SO/Wa 28/25, oddalił wniosek M.M. o wymierzenie Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia 14 maja 2025 r. M.M. złożył na elektroniczną skrzynkę podawczą (e-PUAP), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Oddziału IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 7 marca 2025 r. na bezczynność Dyrektora Oddziału IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie w rozpoznaniu wniosku z dnia 23 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, jak również wniósł o rozpoznanie sprawy w oparciu o załączoną do wniosku o wymierzenie grzywny skargę. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, organ wniósł o jego oddalenie. Wyjaśnił, że 8 marca 2025 r. wnioskodawca przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą organu pismo zawierające załącznik w formacie doc.xml, zatytułowany "skarga z 7.03.2025", jednakże pracownik organu nie mógł tego załącznika otworzyć, dlatego wezwano wnioskodawcę o nadesłanie go w innym formacie pliku, np. pdf. Wnioskodawca nie odpowiedział na powyższe wezwanie. Organ wyjaśnił, że nie znając treści niedającego się otworzyć załącznika nie mógł wypełnić obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Następnie WSA w Warszawie wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Powyższy przepis stanowi lex specialis względem art. 54 § 2 P.p.s.a. W myśl natomiast art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej w zakresie terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie obliguje sądu administracyjnego do wymierzenia grzywny, lecz kreuje uprawnienie w tym przedmiocie – "sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie sądu ma więc charakter uznaniowy. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość, sąd administracyjny może brać pod uwagę takie okoliczności jak: charakter sprawy; pozycję i sytuację organu administracji; przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy; czy przed rozpatrzeniem wniosku organ wypełnił ten obowiązek i czy przekazanie kompletnych akt sprawy opóźniło jej rozpoznanie; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; czas, jaki upłynął od wniesienia skargi; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ obowiązku, innymi słowy, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. W ocenie WSA w Warszawie, organ w sposób wiarygodny wyjaśnił, że nie otrzymał skargi z 7 marca 2025 r., co było podyktowane technicznym problemem związanym z otworzeniem załącznika do korespondencji wnioskodawcy w formacie doc.xml. Pomimo zwrócenia się organu do wnioskodawcy o przesłanie załącznika w innym formacie pliku (np. pdf), wnioskodawca zignorował to wezwanie, zarzucając następnie organowi bezczynność w przekazaniu sądowi administracyjnemu skargi (zawartej w ww. załączniku) wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że z urzędu jest mu wiadomym, że 16 września 2024 r. wnioskodawca skierował za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w tej samej sprawie, tj. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 23 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga ta została odrzucona postanowieniem Sądu z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 596/24, ponieważ skarżący nie uzupełnił jej braku formalnego poprzez jej podpisanie. Gdyby zatem faktyczną intencją wnioskodawcy była realizacja jego wniosku z 23 lipca 2024 r., to wykonałby wezwanie Sądu do usunięcia braku formalnego skargi, przez co doprowadziłby do jej merytorycznego rozpoznania. W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie ocenił żądanie wnioskodawcy o wymierzenie organowi grzywny jako bezpodstawne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca, podnosząc, że organ nie miał podstaw do żądania "innego" egzemplarza skargi, to na organie ciąży obowiązek odczytania przesłanej elektronicznie korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Pamiętać jednak należy, że środek prawny określony w tym przepisie stanowi zabezpieczenie prawa strony do rozpoznania przez sąd administracyjny jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie, co należy podkreślić, grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale również represyjny oraz prewencyjny służący także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Zasadnie zatem podniósł w zażaleniu skarżący, że problemy techniczne organu – brak wystarczającego doświadczenia pracownika obsługującego elektroniczną skrzynkę pocztową czy też nieprawidłowa konfiguracja konta na skrzynce pocztowej albo problemy związane z formatem pliku w jakim przesłano skargę - nie mogą być uznane za obiektywne przyczyny niewykonania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie. Okoliczności te co najwyżej mogą mieć jedynie wpływ na ustalenie wysokości grzywny. Podanie przez organ do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej należy traktować jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, CBOSA). Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana. Skutki ewentualnych trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku czy skargi skierowanych na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie stronę skarżącą. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ w sposób wiarygodny wyjaśnił, że nie otrzymał skargi z 7 marca 2025 r., co było podyktowane technicznym problemem związanym z otworzeniem załącznika do korespondencji wnioskodawcy w formacie doc.xml., jest nieprzekonywujące, jako podstawa do oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny organowi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Rozpoznając zatem wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę czas jaki upłynął od wniesienia skargi, przyczyny niewykonania obowiązku w terminie, a także czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te okoliczności nie uwalniają jednak od konsekwencji, o jakich stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.