III OZ 611/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 38/23 o oddaleniu wniosku F. S. o wymierzenie grzywny Szpitalowi [...] w W. za nieprzekazanie w terminie skargi F. S. z 16 lipca 2023 r. na bezczynność Szpitala [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 7 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek F. S. o wymierzenie grzywny Szpitalowi za nieprzekazanie w terminie skargi do sądu. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący złożył do tego sądu wniosek o wymierzenie Szpitalowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi z 16 lipca 2023 r. na bezczynność Szpitala w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 maja 2023r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o wymierzenie grzywny doręczono Szpitalowi 10 października 2023 r. Szpital w odpowiedzi z 23 października 2023 r. wniósł o oddalenie wniosku i przekazał do sądu skargę z 16 lipca 2023 r. z aktami administracyjnymi. W uzasadnieniu Szpital wyjaśnił, że z uwagi na udzielenie informacji publicznej w dniu 26 lipca 2023 r. nie przekazał skargi do sądu, uznając ją za bezprzedmiotową. Dopiero po otrzymaniu wniosku o wymierzenie grzywny i analizie obowiązujących przepisów Szpital zdał sobie sprawę, że powinien przekazać skargę. Zaniechanie w przekazaniu skargi nie było spowodowane złą wolą, a nieświadomością błędnego postępowania. Oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie Szpitala nie uzasadniało wymierzenia grzywny. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca złożył skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 16 lipca 2023 r., a organ otrzymał ją tego samego dnia. Z wyjaśnień Szpitala wynika, że skargi na bezczynność nie przekazano sądowi tylko z tego względu, że Szpital udzielił skarżącemu 26 lipca 2023 r. (10 dni po otrzymaniu skargi na bezczynność) odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. W związku z tym Szpital uznał skargę za bezprzedmiotową, gdyż nieprawidłowo przyjął, że przez udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej wypełnił w całości żądania skarżącego. Sąd podkreślił, że Szpital po otrzymaniu wniosku o wymierzenie grzywny 10 października 2023 r. (k. 30 akt sądowych) przekazał sądowi niezwłocznie, czyli 23 października 2023 r. (data wpływu do sądu) skargę z 16 lipca 2023 r. z aktami administracyjnymi (data pisma 19 października 2023 r.). Tym samym Szpital, przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z aktami, a ponadto wskazał powody, które spowodowały nieterminowe przekazanie skargi do sądu. Sąd pierwszej instancji uznał, że uchybienie terminowi do przekazania skargi, jakkolwiek miało miejsce, to nie wynikało z celowego działania, ukierunkowanego na pozbawienie strony prawa do sądu. W tych okolicznościach wymierzenie grzywny Szpitalowi nie spełniałoby jej instytucjonalnych celów. Skoro bowiem intencją Szpitala nie było uchylanie się od ww. ustawowego obowiązku, lecz wynikało z błędnego przekonania, że sprostał obowiązkowi udzielenie informacji publicznej, a ponadto Szpital przekazał sądowi skargę wraz aktami administracyjnymi niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o wymierzenie grzywny, to sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny, nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") go oddalił. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, podnosząc że Szpital obiektywnie nie dopełnił ustawowego obowiązku. Zatem w sprawie spełnione zostały instytucjonalne przesłanki wymierzenia Szpitalowi grzywny, zaś okoliczności sprawy mogą wpłynąć jedynie na wysokość nałożonej grzywny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na zażalenie Szpital wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak trafnie przyjął to sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20; publ. CBOSA). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08; publ. CBOSA). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuacje, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa). Zgodzić się należy z wnoszącym zażalenie, że okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają w pełni niezachowania przez organ terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, oddalenie przedmiotowego wniosku jest nieuzasadnione. W niniejszej sprawie bezspornie skarżący w dniu 16 lipca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Szpitala w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Organ ten, stosownie do art. w art. 54 § 2 p.p.s.a., miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, przy czym zobligowany był on do zachowania terminu o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Bezspornie Szpital w ustawowym terminie organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, bowiem skarga, którą otrzymał 16 lipca 2023 r., przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopiero pismem z 19 października 2023 r., a więc ponad 3 miesiące po terminie. Trafnie stwierdził to sąd pierwszej instancji, że uchybienie terminowi do przekazania skargi przez Szpital, jakkolwiek miało miejsce, to nie wynikało z celowego działania, ukierunkowanego na pozbawienie strony prawa do sądu. Niemniej nie można wskazać, że uchybienie to było jedynie nieznaczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to stanowiło wręcz istotne naruszenie przepisów ustawy, a co za tym idzie, nie sposób zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że wymierzenie grzywny Szpitalowi w niniejszej sprawie nie spełniałoby jej instytucjonalnych celów. Zdaniem Sądu błąd organu polegający na nieznajomości prawa i uznaniu sprawę za załatwioną nie może całkowicie usprawiedliwiać Szpitala, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny, powołując się na naruszenie przepisów prawa przez ten organ, które to naruszenie okazało się prawdziwe oraz wcale nie było niewielkie. Oddalenie wniosku w sytuacji, w której w istocie wnioskodawca ma rację, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości, tym bardziej, że przecież w celu przymuszenia organu do przekazania skargi do sądu wnioskodawca uiścił opłatę od wniosku, zaś oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji de facto postawił wnioskodawcę w roli strony przegrywającej sprawę sądową, której nie należy się chociażby zwrot kosztów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można prewencyjnie na koszt wnioskodawcy "edukować" organu z obowiązujących go przepisów regulujących obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy i termin na wykonanie przez organ spoczywającego na nim obowiązku. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd pierwszej instancji nie rozważył dostatecznie funkcji prewencyjnej wymierzenia organowi grzywny. Przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji nie powinno być to czy organ zasłużył na grzywnę, ale jaki winien być jej wymiar właśnie w kontekście funkcji prewencyjnej tego środka, choć należy jeszcze raz podkreślić, że działanie Szpitala nie było ukierunkowane na pozbawienie praw skarżącego, a więc grzywna ta powinna oscylować w dolnych, wręcz symbolicznych granicach możliwej do wymierzenia grzywny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego od organu na rzecz wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Art. 209 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do orzeczenia o kosztach niniejszego postępowania. Ubocznie wyjaśnić można, że jeżeli ponownie rozpoznając sprawę z wniosku o wymierzenie grzywny sąd pierwszej instancji uwzględni wniosek, to z pewnością rozważy zasądzenie na rzecz wnioskodawcy wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania zażaleniowego (por. sygn. akt II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 17).