III OZ 607/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Uczelni V w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 34/25 w sprawie z wniosku Ł. S. o wymierzenie grzywny Uczelni V. w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi do sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w punkcie I postanowienia z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 34/25 wymierzył Uczelni V. w W. (dalej także jako: Uczelnia) grzywnę w wysokości 300 złotych za nieprzekazanie skargi Ł. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Uczelni wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, a w punkcie II postanowienia zasądził od Uczelni na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił bowiem, że skarga skarżącego wpłynęła do Uczelni, za pośrednictwem platformy e-PUAP, w dniu 31 marca 2025 r., a więc trzydziestodniowy termin na jej przekazanie do Sądu wraz z aktami sprawy - określony w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upłynął w dniu 30 kwietnia 2025 r. Uczelnia przekazała natomiast skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 11 czerwca 2025 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że Uczelnia nie wykonała ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Termin na przekazanie akt upływał bowiem w dniu 30 kwietnia 2025 r., a czynności dokonano dopiero w dniu 11 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak, że przekroczenie terminu przewidzianego przez art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o miesiąc i 12 dni stanowi uchybienie, które nie jest znaczne. Wymierzając Uczelni grzywnę Sąd I instancji uwzględnił przy tym wskazywane przez nią przyczyny uchybienia, tj. okoliczności zmian organizacyjnych w zarządzie Uczelni (brak osoby odpowiedzialnej za podpisywanie dokumentów) oraz w Biurze Obsługi Studenta Uczelni, wpływ wielu skarg na bezczynność oraz podleganie wielu kontrolom organów Państwa. Odnosząc się do wysokości grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono jedynie jej górną granicę. Sąd I instancji wyjaśnił, że wymierzając grzywnę bierze pod uwagę takie elementy jak: charakter sprawy, okres pozostawania organu w bezczynności oraz podjęte przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Jak wskazał Sąd I instancji, ustawodawca w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, co pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że dyrektywy te w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności sprawy Sąd I instancji postanowił wymierzyć Uczelni grzywnę w wysokości 300 zł i wskazał, że miarkując jej wysokość wziął pod uwagę stan przekazania skargi sądowi z uchybieniem terminu określonego przez art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także okres zaistniałego uchybienia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Uczelni, w którym wniosła ona o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, a także o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uczelnia zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu jej grzywny w kwocie 300 zł, podczas gdy istniejące po jej stronie bezprecedensowe okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiały sprostanie obowiązkowi przekazania skargi wraz z aktami postępowania w 30-dniowym terminie, których to okoliczności Sąd I instancji nie rozważył w sposób wnikliwy i wyczerpujący, mając dodatkowo na względzie, iż grzywna orzekana na mocy powołanego przepisu nie jest wymierzana w sposób automatyczny. W uzasadnieniu zażalenia Uczelnia podniosła, że Sąd I instancji zupełnie pominął przedstawioną przez nią w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny argumentację uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia jej grzywny w niniejszej sprawie. Uczelnia powtórzyła więc, że na przestrzeni ostatnich miesięcy studenci skierowali do Uczelni tysiące wniosków, w tym tysiące wniosków o wydanie zaświadczeń o przebiegu studiów, których przeważająca część została rozpoznana i wydana. Ponadto w Uczelni doszło do głębokich zmian organizacyjnych, w tym w kluczowych jednostkach odpowiedzialnych za obsługę studenta oraz obsługę prawną. Ponadto uwzględniając ilość prac naprawczych po stronie Uczelni, a także dostrzegając fakt, iż Uczelnia jest podmiotem wielu kontroli, w tym kontroli ze strony Polskiej Komisji Akredytacyjnej, z czym wiąże się ogrom pracy merytorycznej i organizacyjnej, Uczelnia wskazała, że za krzywdzące należy uznać postanowienie wymierzające jej grzywnę w kwocie 300 zł za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy. Uczelnia przyznała, że opóźniła się z wykonaniem swojego obowiązku, jednak mając na względzie realia w jakich funkcjonuje, jej zdaniem opóźnienie to nie było ani opóźnieniem nadmiernym, ani tym bardziej nie świadczyło o jej lekceważącym stosunku do obowiązków. Ponadto Uczelnia wskazała, że uprzednio, w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym o sygn. akt VII SO/Wa 21/24 i VII SO/Wa 17/25, Sąd dostrzegał okoliczności istniejące po stronie Uczelni, fakt przekazania akt i odpowiedzi na skargę, a także wydania skarżącym żądanych dokumentów i oddalał wnioski o nałożenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie Uczelni grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia Uczelni w przekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny Uczelnia obowiązek ten wypełniła. Sąd I instancji przywołał także wskazywane przez Uczelnię powody niedotrzymania terminu i uwzględnił je przy rozpoznawaniu wniosku, co znajduje zresztą odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej Uczelni grzywny. W związku z tym uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie przy tym ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., a wymierzenie grzywny w wysokości 300 złotych nie mogło zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione. Na marginesie jedynie należy dodać, że oddalenie przez Sąd wniosków o wymierzenie Uczelni grzywny w innych sprawach nie może determinować wyniku niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku Uczelni o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego, jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.