III OZ 57/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 655/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 27 czerwca 2023 r., nr SKO.4150.1248.17.2023.OŚ w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 655/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu wniosku M.L.(dalej: skarżąca), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (dalej: SKO) z 27 czerwca 2023 r., nr SKO.4150.1248.17.2023.OŚ w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku inwentarskiego do chowu i hodowli trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że wniosek skarżącej w zasadzie jest pozbawiony argumentacji. Skarżąca nie zrekonstruowała jak w niniejszych okolicznościach miałyby powstać przesłanki przemawiające na rzecz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA w Poznaniu, nie sposób odnieść się do wniosku skarżącej, ponieważ nie zawiera on uzasadnienia. Sąd I. instancji zwrócił uwagę na to, że działka, na której inwestor zamierza zrealizować swoją inwestycję, jest obecnie niezabudowana. Podkreślone zostało, że skarżąca nie przedstawiła żadnej wizji oddziaływania inwestycji na środowisko, gdzie aktualnie nie ma żadnych zabudowań. Pismem z 21 grudnia 2023 r. skarżąca wywiodła zażalenie na postanowienie WSA w Poznaniu z 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 655/23. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej "ustawa ooś"). Zdaniem skarżącej, nie wstrzymanie decyzji powoduje możliwość dalszego podejmowania przez inwestora działań, a wykonanie inwestycji spowoduje znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki w środowisku. W ocenie skarżącej, planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na jej działki, które są wykorzystywane na cele mieszkaniowe oraz na cele produkcji roślinnej bowiem w następstwie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostaną przekroczone standardy jakości środowiska. Podkreślone przez skarżącą zostało, że przechowywanie gnojowicy, powoduje możliwość utleniania się szkodliwych gazów i odorów. Ponadto podczas chowu świni do powietrza jest emitowanych około 200 rożnych substancji zanieczyszczających, w tym amoniak, który ze względu na swoje właściwości drażniące, stanowi zagrożenie dla zdrowia zwierząt oraz osób wykonujących czynności w pomieszczeniach inwentarskich. Wraz ze związkami siarki przyczynia się on do powstawania kwaśnych opadów i smogu fotochemicznego. Dostając się do gleby wraz z opadami atmosferycznymi, doprowadza do jej zakwaszenia, przez co wzrasta rozpuszczalność i możliwość przemieszczania się niektórych substancji toksycznych, w tym metali ciężkich, wypłukiwanie i wyługowanie składników pokarmowych z gleby, zaburzenia w metabolizmie i wegetacji roślin. Skarżąca nadmieniła, że odory emitowane z ferm trzody chlewnej stanowią istotny problem dla osób zamieszkujących w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Chów trzody chlewnej jest również źródłem emisji pyłu organicznego, zanieczyszczeń mikrobiologicznych i parazytologicznych. Konsolidacja procesów wytwórczych w sektorze produkcji trzody chlewnej, a zwłaszcza zintegrowanie pionowe w łańcuch produkcyjno-przetwórczy, doprowadzi do znacznie zwiększonego zużycia zasobów wody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy ooś, rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozprawie. Podkreślenia wymaga, że aktualne brzmienie art. 86f ustawy ooś ukształtowane zostało ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1890 dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 ustawy ooś, jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a ustawy ooś, Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OZ 1026/12, LEX nr 1248494; z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1841/12, LEX nr 1240712). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego zażalenie, nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I. instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Prawidłowo Sąd I. instancji ocenił, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej pozbawiony był jakiegokolwiek uzasadnienia, co stanowiło podstawę odmowy udzielenia ochrony tymczasowej. Odnosząc się jednak do okoliczności powoływanych przez skarżącą w zażaleniu wskazać należało, że odnoszą się one przede wszystkim skutków związanych z eksploatacją przedsięwzięcia, a nie z jego realizacją. Trudne do odwrócenia skutki wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia obejmują przede wszystkim trudne do odwrócenia następstwa występujące na etapie realizacji przedsięwzięcia, a nie na etapie jego eksploatacji. Ciężar oceny odwracalności skutków eksploatacji inwestycji przeniesiony został zaś na kolejne etapy procesu inwestycyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 95/23; CBOSA). Rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "...możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego." (por. Tadeusz Woś w: Postępowanie Sądowoadministracyjne (red. nauk. Tadeusz Woś), Warszawa 2017, s. 299). Skarżąca nie przedstawiła okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności powoływane przez skarżącą nie mają charakteru nieodwracalnego, skoro emisje z planowanego przedsięwzięcia, które stanowią podstawę argumentacji zażalenia, mogą zostać wstrzymane na dalszych etapach realizacji przedsięwzięcia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że realizacja inwestycji, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08), a także odpowiedzialność inne następstwa wynikające z jej realizacji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy ooś i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.