III OZ 564/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 533/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie ze skargi A.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach A.T. (dalej także jako: "skarżący", "wnioskodawca"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), wniósł na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie w całości wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "[...]", wydanej na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżący podniósł, że wykonanie tej decyzji "grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków". W uzasadnieniu argumentował, że przedmiotem ochrony tymczasowej udzielanej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. może być nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej, z tym jednak warunkiem, że mieszczą się "w granicach tej samej sprawy", który to przepis zgodnie z art. 88f ust. 1 u.i.o.ś. stosuje się do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, z tym że przez trudne do odwrócenia skutki rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Dalej wskazując na skalę inwestycji, która "zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) jest zaklasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skarżący zauważył, że w sprawie doszło do podjęcia przez inwestora kroków związanych z realizacją inwestycji, czego wyrazem jest postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] w miejscowości [...], na terenie działki ewidencyjnej nr [...] (sygnatura sprawy [...]). W ocenie skarżącego istnieje duże ryzyko, że proces budowlany inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, pomimo rażącego naruszenia prawa w przedmiocie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, zostanie rozpoczęty, co związane będzie nie tylko z poniesieniem ogromnych nakładów finansowych, ale również z ryzykiem nieodwracalnych zmian dla środowiska ze względu na skalę przedsięwzięcia (planowana farma fotowoltaiczna ma zająć powierzchnię blisko 10 hektarów, a liczba paneli przewidziana w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wynosi 58 500 sztuk) i trudno wyobrazić sobie, aby rozpoczęcie tak kompleksowego obiektu produkcyjnego i na taką skalę nie powodowało niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto wnioskodawca odwołał się do stanowiska sądów administracyjnych oraz przedstawicieli doktryny co do możliwości "wstrzymania wykonalności" tego rodzaju decyzji. Pozostałe strony postępowania, tj. organ i uczestnik postępowania (inwestor) nie zajęły stanowiska w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie ochrony tymczasowej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 533/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że: Po pierwsze, stwierdzone przez Sąd uchybienie wniosku dotyczy zakresu sformułowanego żądania i nieobjęcia nim wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy skarga, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Instytucja ochrony tymczasowej przyznawanej stronie w toku postępowania sądowego daje możliwość wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jednakże sąd może z tej kompetencji skorzystać tylko, jeżeli zachodzi podstawa do wstrzymania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że takiej ochrony nie można przyznać tym bardziej, gdy brak jest w ogóle wniosku o jej zastosowanie w stosunku do aktu, którego legalność stanowi przedmiot kontroli sądowej, a skarga na taki akt prowadzi do wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II OZ 284/16). Po drugie, nawet gdyby oprzeć się na odmiennym stanowisku – do czego jednakże zdaniem Sądu nie ma dostatecznych podstaw – i uznać, że wniosek o ochronę tymczasową obejmuje również zaskarżoną decyzję, to przy rozpoznawaniu wniosku strony domagającej się udzielenia takiej ochrony należy brać pod uwagę to, jaki jest przedmiot rozstrzygnięcia i charakter decyzji kwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu nadzorczego (organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne) wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ma ona charakter odmowny, wobec czego wstrzymanie jej wykonania, jak też ewentualna eliminacja z obrotu prawnego wskutek wydania orzeczenia sądowego podważającego legalność tej decyzji w żaden sposób nie będzie oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącego, którego sytuacja prawna kształtowana jest przez pierwotną, ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach pozostającą w obrocie prawnym. Sąd zgadza się w tym względzie z wnioskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3302/18, że sama łączność zachodząca pomiędzy różnymi postępowaniami prowadzonymi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego nie jest wystarczająca, bowiem każdy akt administracyjny wywołuje właściwe mu skutki prawne i wkroczenie przez sąd w obszar jego skuteczności poprzez jej tymczasowe zniesienie, gdy sprawowana przez sąd kontrola nie jest nakierowana bezpośrednio na tenże akt, może mieć charakter wyjątkowy. Po trzecie, zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przy czym, jak wskazuje art. 86f ust. 2a u.i.o.ś., sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jak widać, przepisy te (wespół z pozostałymi zawartymi w innych jednostkach redakcyjnych art. 86f u.i.o.ś.) znacząco modyfikują zasady dotyczące udzielania ochrony tymczasowej wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie art. 86f ust. 1 u.i.o.ś. nie ma jednak zastosowania – podobnie, jak m.in. art. 86f ust. 2, określający szczególny tryb i termin rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak na to zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2023 r. sygn. akt II GPS 2/22, również z treści tego przepisu wynika konieczność zachowania tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym w przypadku objęcia wnioskiem o wstrzymanie wykonania innej decyzji niż została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż z normy art. 86f ust. 1 u.i.o.ś. wynika jednoznacznie, że art. 61 § 3 p.p.s.a. stosuje się, ale wyłącznie w przypadku skargi na decyzję środowiskową, a więc decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję środowiskową organu pierwszej instancji, czy też uchylającą w całości lub części decyzję organu pierwszej instancji i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt III OZ 1016/21). W niniejszej sprawie taka sytuacja w sposób oczywisty nie zachodzi. Po czwarte, w sytuacji, w której nie znajduje zastosowania art. 86f ust. 1 u.i.o.ś., sąd w postępowaniu wpadkowym prowadzonym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest też uprawniony do oceny prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę czy jeszcze innych, poprzedzających je rozstrzygnięć (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II OZ 1188/18, orzeczenie dotyczy kwestii wstrzymania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym (por. motywy uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I GPS 1/07). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jako wstępny, pierwszy etap procesu inwestycyjnego nie stwarza zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OZ 693/18). W takiej sytuacji brak było podstaw do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej [...] w miejscowości [...], na terenie działki ewidencyjnej nr [...]. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie jest ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz ostateczna decyzja organu nadzorczego odmawiająca stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Przedmiotowa decyzja – niezależnie od akcentowanego w skardze rozmiaru czy też intensywności zagospodarowania terenu – nie wywołuje następstw, które powodowałyby niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków lub znaczącej szkody w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Obawa związana z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji z art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wydanych dla realizacji określonego przedsięwzięcia. W konsekwencji, skoro wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej nie zasługiwał na uwzględnienie, to należało go oddalić. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227 ze zm.; dalej jako: "u.i.o.ś."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w toku niniejszej sprawy wstrzymanie wykonalności decyzji środowiskowej nie jest dopuszczalne z uwagi na konieczność zachowania tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym w przypadku objęcia wnioskiem o wstrzymanie wykonania innej decyzji niż została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy tożsamość sprawy w znaczeniu materialnym w niniejszej sprawie została zachowana; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dopuszczalność wniosku o wstrzymanie decyzji środowiskowej jest uzależniona od możliwości uwzględnienia wniosku o wstrzymanie także decyzji zaskarżonej skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czyli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2025 r., znak sprawy: [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 listopada 2024 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, podczas gdy przepisy p.p.s.a. nie zastrzegają tego rodzaju przesłanki; 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.i.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych i tym samym nie jest ona możliwa do wykonania, podczas gdy najnowsze orzecznictwo ukształtowane w konsekwencji dodania do u.i.o.ś. art. 86f wprost wskazuje na dopuszczalność wstrzymania wykonalności decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe; – wskazując, że ww. naruszenie przepisów postępowania miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy prowadząc do nieuzasadnionego oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący (wnoszący zażalenie) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na zażalenie nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej jako: "ustawa środowiskowa"), rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na rozprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/21 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi - wzruszony. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1890). Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/22). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje kontroli legalności tego aktu, jak również decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oraz samej (pierwotnej) decyzji środowiskowej. Po pierwsze, stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienie wniosku dotyczy zakresu sformułowanego żądania i nieobjęcia nim wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy skarga, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co zostało wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu. Instytucja ochrony tymczasowej przyznawanej stronie w toku postępowania sądowego daje możliwość wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jednakże sąd może z tej kompetencji skorzystać tylko, jeżeli zachodzi podstawa do wstrzymania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że takiej ochrony nie można przyznać tym bardziej, gdy brak jest w ogóle wniosku o jej zastosowanie w stosunku do aktu, którego legalność stanowi przedmiot kontroli sądowej, a skarga na taki akt prowadzi do wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II OZ 284/16). Po drugie, nawet gdyby oprzeć się na odmiennym stanowisku, do czego jednakże nie ma dostatecznych podstaw i uznać, że wniosek o ochronę tymczasową obejmuje również zaskarżoną decyzję, to przy rozpoznawaniu wniosku strony domagającej się udzielenia takiej ochrony należy brać pod uwagę to, jaki jest przedmiot rozstrzygnięcia i charakter decyzji kwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu nadzorczego (organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne) wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ma ona charakter odmowny, wobec czego wstrzymanie jej wykonania, jak też ewentualna eliminacja z obrotu prawnego wskutek wydania orzeczenia sądowego podważającego legalność tej decyzji w żaden sposób nie będzie oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącego, którego sytuacja prawna kształtowana jest przez pierwotną, ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach pozostającą w obrocie prawnym. Z tych względów zarzuty zażalenie są niezasadne. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnił również przesłanek wskazanych w cytowanych wyżej przepisach. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej to należy wskazać, że nie został on też w należyty sposób uzasadniony, skarga zawiera bowiem jedynie zarzuty odnoszące się w istocie do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 listopada 2024 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie farmy fotowoltaicznej [...] w miejscowości [...], na terenie działki ewidencyjnej nr [...]" wydanej na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącemu nie udało się również skutecznie wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy, wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Skarżący nie przedstawił okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie wykazał na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy w sprawie nie mogło też dojść do zastosowania przepisu art. 86f ust. 1 i ust. 2a ustawy środowiskowej, gdyż to nie decyzja środowiskowa była przedmiotem skargi przed WSA w Poznaniu. Należy mieć również na uwadze, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego zażalenie nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.