III OZ 525/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Izby Gospodarczej z siedzibą w N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2498/22 o odmowie dopuszczenia A. Izby Gospodarczej z siedzibą w N. do udziału w postępowaniu sprawie ze skarg H.K. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 11 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. Izby Gospodarczej z siedzibą w N. (dalej: wnioskodawca) dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg H.K. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczyło ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie połączenia [...] w N. Pismem z 17 marca 2023 r. wnioskodawca zgłosił się do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r. oddalił obie skargi wniesione skargi. Odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu Sąd I instancji wskazał, że analiza statutu wnioskodawcy wskazuje, że jego działalność skoncentrowana jest na wpływie na kształt i warunki prowadzenia działalności gospodarczej, powiększaniu świadomości o sposobach jej prowadzenia, a także reprezentowaniu i pomocy jej członków. W § 8 pkt 8 statutu wskazano, że celem działalności wnioskodawcy jest "propagowanie idei społecznej odpowiedzialności biznesu, ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju rozumianego jako rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych". W ocenie Sądu I instancji, w statucie znajduje się wzmianka o ochronie środowiska, ale została umieszczona "w dość konkretnym kontekście" jako element funkcjonowania przedsiębiorstw i prowadzenia działalności gospodarczej, a nie jako cel wnioskodawcy jako taki. W kontrolowanym postępowaniu oceniana była natomiast zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami dotyczącymi ochrony "środowiska przyrodniczego", a nie kwestie związane z wpływem i zasadnością realizacji przedsięwzięcia na uwarunkowania prowadzenia działalności gospodarczej w regionie. Oznacza to, że przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie statutowej działalności wnioskodawcy, a więc brak było podstaw do uznania udziału wnioskodawcy w tej sprawie za niezbędny. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca zarzucając naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której stanowi art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że wnioskodawca jest izbą gospodarczą działającą na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. z 2019 r. poz. 579). Zgodnie z art. 2 tej ustawy: "Izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej". Przyjmuje się, że izba gospodarcza jest organizacją społeczną, reprezentującą zrzeszonych w niej przedsiębiorców i podejmującą działania w ich interesie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., II OSK 1864/15). Zasadniczą przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zbieżność między przedmiotem postępowania a zakresem statutowej działalności tej organizacji. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, tego rodzaju związku brak jest w tej sprawie. Zasady etyki działalności gospodarczej zostały ustalone w art. 3 ustawy o izbach gospodarczych, zgodnie z którym izby gospodarcze kształtują i upowszechniają zasady etyki w działalności gospodarczej, w szczególności opracowują i doskonalą normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, izba gospodarcza jest uprawniona do wyrażania opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki oraz może uczestniczyć, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w przygotowywaniu projektów aktów prawnych w tym zakresie. Izba gospodarcza może dokonywać ocen wdrażania i funkcjonowania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 ustawy o izbach gospodarczych). Cytowane wyżej przepisy stanowią ramy prawne zadań statutowych izb gospodarczych, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o izbach gospodarczych, który stanowi, że izba gospodarcza określa samodzielnie w statucie zadania w granicach właściwości określonej w art. 2-4 cytowanej ustawy. Powyższe oznacza, że izba gospodarcza jest organizacją społeczną, której zadania statutowe mogą zostać określone wyłącznie w zakresie, w jakim wynikają z cech izby gospodarczej (art. 2), zasad etyki gospodarczej (art. 3) oraz udziału izby w procesie legislacyjnym (art. 4). O ile zatem nie można a priori wykluczyć udziału izby gospodarczej w danym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, o tyle ocena związku między przedmiotem postępowania a celami statutowymi izby gospodarczej musi uwzględniać specyfikę konkretnej sprawy, a cele statutowe izby gospodarczej muszą być wykładane z uwzględnieniem zakresu zadań, które ta izba może sobie wyznaczyć na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziane w § 8 pkt 8 statutu wnioskodawcy propagowane ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju nie jest samoistnie wystarczające do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu. Zadanie to może być bowiem realizowane wyłącznie w drodze reprezentowania interesów gospodarczych zrzeszonych w izbie podmiotów gospodarczych, na potrzeby opracowania i doskonalenia norm rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym oraz w ramach udziału izby w postępowaniu legislacyjnym. Natomiast nie oznacza to możliwości kwestionowania zgodności z prawem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w postaci budowy drogi krajowej, nawet jeżeli ta droga ma zostać zrealizowana na obszarze działania danej izby. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie wpływa bowiem bezpośrednio na interesy gospodarcze podmiotów zrzeszonych w izbie. Nawet w treści zażalenia wnioskodawca powołuje się na "zajmowanie stanowiska w tak istotnej dla lokalnej społeczności i środowiska sprawie jak budowa połączenia [...]". Natomiast izba gospodarcza nie jest organizacją społeczną powołaną do reprezentowania interesów lokalnej społeczności, jak i nie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.). Zakres działalności izby gospodarczej został bowiem ustawowo określony. Wbrew twierdzeniom zażalenia, brak jest związku między ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a propagowaniem przez izbę gospodarczą idei społecznej odpowiedzialności biznesu, ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju. Idee te mogą być propagowane przez izbę w ściśle określonych ramach wyznaczonych przepisami ustawy o izbach gospodarczych. Oczywiście istnieje pośredni związek między budową drogi, a korzystaniem z niej przez przedsiębiorców, ale związek ten dotyczy wszystkich użytkowników planowanej drogi. Izba gospodarcza nie jest organizacją społeczną powołaną do ochrony szeroko rozumianego interesu społecznego (publicznego), a ponadto interes społeczny nie stanowi przesłanki dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wnioskodawcy, że jednorazowe posłużenie się przez Sąd I instancji pojęciem "środowiska naturalnego" oraz rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowanie cztery miesiące po złożeniu wniosku oraz dwa miesiące po wydaniu wyroku, stanowiło uchybienia, ale z wyżej wymienionych powodów uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.