III OZ 48/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 153/20 o odrzuceniu skargi H. N. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 153/20, odrzucił skargę H.N. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że H.N. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]. Skargę przesłano drogą elektroniczną do organu przy piśmie ogólnym (przewodnim) z dnia 20 września 2020 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA w Białymstoku". Pismo ogólne (przewodnie) zostało prawidłowo podpisane. Natomiast pismo zaczynające się od słów "Zgodnie z procedurą postępowania...", zawierające merytoryczną treść skargi, nie zostało opatrzone podpisem. Wobec powyższego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 października 2020 r. wezwano skarżącą do podpisania pisma zawierającego merytoryczną treść skargi. Poinformowano przy tym, że pismo podpisać można: kwalifikowanym podpisem elektronicznym z certyfikatem możliwym do zweryfikowania; podpisem zaufanym lub podpisem osobistym, ewentualnie można złożyć pismo w formie papierowej odręcznie podpisane albo można własnoręcznie podpisać znajdujący się w aktach sądowych wydruk pisma. Wezwanie zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do niego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia, spowoduje odrzucenie skargi. Skarżąca odebrała wezwanie w dniu 19 października 2020 r. (vide: urzędowe poświadczenie doręczenia - k.72 akt sądowych). W zakreślonym terminie, który w okolicznościach sprawy upłynął z dniem 26 października 2020 r., nadesłała skargę, jednakże ponownie nie podpisała jej w sposób wymagany art. 46 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucając skargę przytoczył treść art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a., wskazując że skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia o skutkach niewykonania wezwania, nie uzupełniła braku formalnego skargi przez jej podpisanie, co skutkuje odrzuceniem skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie - przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a (art. 12b § 1 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 46 § 2a P.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę, albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, albo podpisem osobistym. W myśl art. 46 § 2b P.p.s.a. zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W niniejszej sprawie, skarżąca wniosła skargę drogą elektroniczną, przy czym skarga ta stanowiła załącznik do pisma przewodniego zatytułowanego "Zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA w Białymstoku", zaś podpis elektroniczny został złożony pod tym właśnie pismem przewodnim. Wobec tego, Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych skargi przez jej podpisanie, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżąca nadesłała skargę, jednakże ponownie nie podpisała jej w sposób wymagany art. 46 § 2a P.p.s.a. Wskazać w tym miejscu należy, że pismem w sprawie jest zarówno pismo przewodnie, jak i skarga. Ze względu zaś na kategoryczne brzmienie art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a. nie można przyjmować, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OZ 275/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I FZ 76/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 747/20 oraz z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I OZ 815/20 i I OZ 816/20 i przywołanej w tych uzasadnieniach argumentacji dotyczącej zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Rozważania w ww. orzeczeniach pomijały bowiem okoliczność, że Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób, nie jest systemem sądowym, ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie Sąd nie ma wpływu. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza natomiast możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego. Platforma ePUAP nie pozwala technicznie na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP – użytkownik przed zalogowaniem dostaje dużą informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne - w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać – należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba – jeżeli wyślemy pismo ogólne, do którego dołożymy załącznik (np. skarga) po czym podpiszemy to pismo ogólne to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika – np. poprzez jego zapisanie na dysku celem przesłania dalej – pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b P.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników. Strona, składając skargę do organu, może wpisać jej treść w formularz pisma ogólnego (dokument w formacie xml) lub załączyć w postaci pliku (doc, pdf itp.) do tego formularza. Nie ma technicznej możliwości przesłania samego pliku – to zawsze będzie załącznik do formularza pisma ogólnego. Formularz jest kontenerem, który zawiera w sobie części składowe w postaci plików – załączniki. Podsumowując, platforma ePUAP jest pozbawiona technicznych możliwości nadesłania samego załącznika (bez jego uprzedniego "zapakowania" do formularza pisma ogólnego), jak również podpisania załącznika do formularza pisma ogólnego. O ile formularz pisma ogólnego można podpisać zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym, o tyle nie ma technicznej możliwości podpisania z poziomu ePUAP załącznika. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza w ogóle możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenie do korespondencji. Należy zwrócić także uwagę na to, że strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików – treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób. Zauważyć również należy, że ustawodawca w art. 46 P.p.s.a. rozróżnił podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a P.p.s.a. Tożsamy pogląd, że opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I OZ 814/20, z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 884/20, z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 937/20, I OZ 938/20, I OZ 939/20, I OZ 940/20 i I OZ 987/20, z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1031/20, I OZ 1032/20, I OZ 1033/20 i I OZ 1034/20, z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1000/20, I OZ 1003/20, I OZ 1014/20, I OZ 1015/20 i I OZ 1022/20 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1048/20, I OZ 1061/20 i I OZ 1062/20, opubl. [w:] CBOSA), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.