III OZ 461/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 165/21 w sprawie ze skargi W. M. na akt Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z 26 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 165/21 odrzucił skargę W. M. (dalej: "skarżąca") na akt Dyrektora Samorządowego Zespołu Szkół w [...] z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Wicedyrektora Samorządowego Zespołu Szkół w [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] aktem z [...] czerwca 2005 r. powierzył W. M. z [...] czerwca 2005 r. funkcję wicedyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Samorządowego Zespołu Szkół w [...] aktem nr [...] powierzył W. M. stanowisko wicedyrektora tego zespołu szkół na okres 5 lat szkolnych, tj. od [...] września 2007 r. do [...] sierpnia 2012 r. Kolejnym aktem z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Samorządowego Zespołu Szkół w [...] aktem nr [...] powierzył skarżącej stanowisko wicedyrektora tego zespołu szkół na okres 5 lat szkolnych, tj. od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r. Pismem z 7 września 2020 r. skarżąca wystąpiła do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z wnioskiem o wyjaśnienie jej sytuacji, gdyż do tej pory nie wie na jakim stanowisku jest zatrudniona. W odpowiedzi z 9 listopada 2020 r., doręczonej 12 listopada 2020 r., Inspektor Pracy w [...] opisał sytuację prawną strony i wskazał jakie środki zaskarżenia jej przysługują. Skarżąca pismem z 4 grudnia 2020 r. wystąpiła do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. aktów powołania z [...] sierpnia 2007 r. i z [...] sierpnia 2012 r. jako wydanych z naruszeniem art. 37 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz stwierdzenie, że nadal pełni funkcję wicedyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], na podstawie aktu powierzenia z [...] czerwca 2005 r. udzielonego na czas nieokreślony. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] odmówił jej przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaznaczył, że akt powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły nie musi zawierać pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dalszej kolejności, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na akt powierzenia jej stanowiska Wicedyrektora Samorządowego Zespołu Szkół w [...] z [...] sierpnia 2007 r. oraz z [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o ich uchylenie względnie o stwierdzenie ich nieważności oraz o stwierdzenie, że nadal pełni funkcję wicedyrektora na podstawie aktu powierzenia z [...] czerwca 2005 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] wniósł o jej odrzucenie jako złożonej po terminie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z 8 marca 2021 r. rozdzielono skargi dotyczące obu wyżej wymienionych aktów powierzenia. Sprawa aktu powierzenia z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 165/21, a sprawa skargi na akt powierzenia z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] pod sygnaturą III SA/Gd 166/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym postanowieniu uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd podał, że akt powierzenia z [...] sierpnia 2007 r., wydany przez Dyrektora Samorządowego Zespołu Szkół w [...], stanowi niewątpliwie akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Następnie Sąd podał, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Następnie Sąd zwrócił uwagę, że skarżącej przedmiotowy akt powierzenia został wręczony [...] sierpnia 2012 r. Skarżąca przyznała to wprost w pismach z 4 grudnia 2020 r., tj. we wniosku o przywrócenie terminu, w którym oświadczyła, że akt powierzenia z [...] sierpnia 2007 r. otrzymała w dniu jego wydania oraz w załączonym do tego pisma wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w którym mowa o wręczeniu w tym dniu aktu. Zatem skarżąca już w 2007 r. wiedziała o akcie powierzenia. Tymczasem skarga została złożona 3 lutego 2021 r., a więc z kilkuletnim uchybieniem wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu. Ponadto Sąd podniósł, że najpóźniej 1 grudnia 2020 r., skarżąca uzyskała informację od prawnika o prawie zaskarżenia aktu, zaś skarga sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika została wniesiona dopiero 3 lutego 2021 r. Podniesione w jej uzasadnieniu okoliczności, przedstawiają przede wszystkim podejmowane przez skarżącą czynności w związku z powzięciem [...] sierpnia 2020 r. informacji, że nie będzie już pełnić funkcji wicedyrektora. Zdaniem Sądu nie mogą one przemawiać za brakiem winy i za rozpoznaniem skargi, zwłaszcza w sytuacji, gdy kolejnym aktem z [...] sierpnia 2012 r. powierzono jej stanowisko wicedyrektora na okres 5 lat szkolnych (od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r.). Skarżąca musiała więc posiadać wiedzę, że po tej dacie, tj. po [...] sierpnia 2017 r. nie otrzymała kolejnego aktu powierzenia jej stanowiska wicedyrektora na dalszy okres. Jednak nie podjęła w związku z tym żadnych kroków. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skarga, stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podlega odrzuceniu z uwagi na złożenia jej po upływie terminu. Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła zażalenie, w którym zaskarżyła go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że strona skargę na akt wniosła po upływie terminu do jego wniesienia, podczas gdy strona, wcześniej nie uprzedzona o przysługujących jej uprawnieniach, po uprzednim złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z wniesionym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zachowała termin 30 dniowy na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na akt powierzenia z [...] sierpnia 2007 r. (błędnie wskazanego jako akt z [...] sierpnia 2012 r.). W odpowiedzi na zażalenie Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę na akt powierzenia Dyrektora Samorządowego Zespołu Szkół w [...] z 28 sierpnia 2007 r. Akt ten, co nie było kwestią sporną, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podnieść jednakże należy, że z uwagi, iż został on wydany w 2007 r. nie mógł mieć do niego zastosowania przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, jak to błędnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca, stosownie do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że treść art. 53 § 2 p.p.s.a., w nowym brzmieniu, stosuje się do aktów dokonanych po wejściu w życie ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., tj. od 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ww. ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu do 1 czerwca 2017 r., § 2. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Stosownie natomiast do treści art. 52 § 3 p.p.s.a, w brzmieniu na dzień wydania kwestionowanego aktu (z uwagi na treść art. 1 pkt 15 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższą treść przepisów, zgodzić należy się z argumentacją zawartą w zażaleniu, iż do skutecznego złożenia skargi na przedmiotowy akt, skarżąca winna była złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co też w niniejszej sprawie uczyniła. Tym samym wytyk Sądu, iż o prawie do złożenia skargi skarżąca dowiedziała się 1 grudnia 2020 r., natomiast skargę złożyła dopiero 3 lutego 2021 r. był niezasadny. Powyższe wynikało z błędnego przyjęcia przez Sąd, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a., w aktualnym brzmieniu, a nie w obowiązującym na dzień wydania aktu. Powyższe uchybienie Sądu nie może jednakże stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie nie można bowiem przyjąć, iż złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było skuteczne, a tym samym, że w ogóle zaczął biec skarżącej termin do złożenia skargi. Zwrócić bowiem należy uwagę, że skarżąca, zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a., w obowiązującym wówczas stanie prawnym, winna złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni, w którym dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu. W sprawie niniejszej przedmiotowy akt powierzenia został wręczony skarżącej [...] sierpnia 2007 r. Skoro zatem skarżąca w tym dniu dowiedziała się o wydaniu aktu, od tego dnia rozpoczął się bieg 14-dniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wezwanie to złożyła dopiero 4 grudnia 2020 r., a zatem z kilkuletnim opóźnieniem. Wyjaśnienia wymaga, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (w brzmieniu przed nowelizacją, która weszła z 1 czerwca 2017 r.), nie jest instytucją postępowania administracyjnego (środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy też wyczerpania trybu w zakresie bezczynności organu. Jego istotą i celem było stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, i to w szczególnym trybie. Wobec tego skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. winno się złożyć w terminie 30 dni od doręczenia skarżącemu przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w razie braku takiej odpowiedzi organu w tym terminie zastosowanie ma sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi, który biegnie od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa do organu. Warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podnieść jednakże trzeba, że złożenie wezwania po terminie nie wywołuje skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż należy je traktować na równi z przypadkiem braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA 26 lutego 2020 r., II OZ 179/20). Tym samym, skoro w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało złożone w ustawowym terminie, skarga w niniejszej sprawie jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Oczywistym więc jest, że jego upływ wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. (vide Jan Paweł Tarno - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s 149, wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 112/08; postanowienie NSA z 22 grudnia 2008, I FSK 1993/08). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 i art. 198 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.