III OZ 46/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt VII SO/Wa 14/23 w sprawie z wniosku D. S. o wymierzenie grzywny Radzie Doskonałości Naukowej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 października 2023 r. sygn. akt VII SO/Wa 14/23 wydanym w sprawie z wniosku D. S. o wymierzenie grzywny Radzie Doskonałości Naukowej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej zwanej "p.p.s.a." wymierzył Radzie Doskonałości Naukowej grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 1) oraz zasądził od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz D. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek był zasadny, a organ dopuścił się ponad 4-miesięcznego uchybienia terminu na przekazanie skargi w przedmiocie wystąpienia do Prezydenta RP o nadanie skarżącej tytułu profesora. Sąd uwzględnił, że powodem nieterminowego przekazania skargi przez organ były problemy organizacyjne, względnie brak doświadczenia organu w przekazywaniu elektronicznym akt sprawy. Okoliczności te nie mogą – zdaniem WSA w Warszawie – usprawiedliwiać niewykonywania przez organy administracji obowiązków przekazywania skarg do sądów administracyjnych. Odnosząc się do wysokości grzywny sąd wskazał, że wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, to jest czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz fakt, że skarga ta wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi ostatecznie została przez organ do Sądu przekazana. Zażalenie złożyła wnioskodawczyni, zaskarżając powyższe postanowienie w części, tj. w zakresie wysokości orzeczonej organowi grzywny. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez nałożenie na organ grzywny w kwocie 10.000 zł. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że nałożona grzywna jest rażąco niewspółmiernie łagodna i nie uwzględnia ani rangi postępowania, w którym doszło do przetrzymania skargi, ani wielomiesięcznego okresu zwłoki w postępowaniu, jaką spowodowało uchybienie. Wnioskodawczyni wskazała, że Rada Doskonałości Naukowej jest centralnym organem administracji rządowej, a nadanie tytułu naukowego profesora ma szczególnie doniosłe znaczenie dla interesów skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Wysokość wymierzonej grzywny powinna uwzględniać takie czynniki, jak motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność nałożenia grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Istotne, że kompetencja wojewódzkiego sądu administracyjnego do wymierzenia organowi grzywny ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym sformułowanie "sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu orzekającemu w tym przedmiocie przysługuje pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków (postanowienie NSA z 20 grudnia 2016 r., I OZ 1813/16, LEX nr 2317327). W świetle uznaniowego charakteru kompetencji do nałożenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny jest uprawniony, biorąc pod uwagę okoliczności usprawiedliwiające organ, jest wręcz uprawniony do odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny. W konsekwencji nie jest trafna argumentacja zażalenia zmierzająca do podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje w postępowaniu zażaleniowym legalność stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Prawidłowe skonstruowanie zażalenia, którego polega na nienaruszeniu istoty tego środka prawnego, sprowadza się do próby podważenia oceny dokonanej przez podmiot, który wydał dane postanowienie lub zarządzenie (zob. postanowienie NSA z 23 września 2010 r., II FZ 464/10, LEX nr 603704; A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 194). Skoro w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przysługuje – w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wymierzenia grzywny – luz decyzyjny, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając legalność zaskarżonego postanowienia nie może ingerować w podjęte rozstrzygnięcie. Nawet gdyby za słuszne i w większym stopniu odpowiadające poczuciu sprawiedliwości społecznej uznać wymierzenie Radzie Doskonałości Naukowej grzywny w wysokości wyższej, aniżeli uczynił to WSA w Warszawie, to okoliczność ta nie ma wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia. Naruszeniem prawa w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a. byłaby sytuacja, w której Sąd Wojewódzki przekracza przyznany mu przepisem prawa luz decyzyjny, poprzez arbitralną (dyskrecjonalną) odmowę nałożenia grzywny, bądź nałożenie grzywny w wysokości nierealizującej wyżej wspomnianej, represyjno-prewencyjnej funkcji tego środka prawnego. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Jakkolwiek niewątpliwie trafnie wskazuje wnioskodawczyni, że Sąd orzekł wobec organu grzywnę w dolnych granicach zagrożenia ustawowego, to nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że grzywna ta jest rażąco niewspółmiernie łagodna. Stanowisko takie nie znajduje odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy. Prawdą jest, że od Rady Doskonałości Naukowej, biorąc pod uwagę jej pozycję ustrojową, można oczekiwać przykładnego wypełniania obowiązku terminowego przekazywania skarg do sądu administracyjnego, a jego niedopełnienie przez centralny organ administracji stanowi okoliczność przemawiającą za wyższym wymiarem grzywny orzeczonej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Rację ma także wnioskodawczyni wskazując na doniosłość przedmiotu postępowania, gdyż niewątpliwie znaczne opóźnienie w przekazaniu sprawy do sądu negatywnie wpływa na sytuację proceduralną osoby zmierzającej do uzyskania tytułu naukowego profesora. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie przypisać należy nieumyślnemu charakterowi naruszenia prawa przez organ. Zarzut przekroczenia granic luzu decyzyjnego powinien zmierzać do wykazania, że wysokość sankcji (grzywny) nakładanej w trybie art. 55 p.p.s.a. nie realizuje tej sankcji, a więc celu, jaki ma ona osiągnąć. Celem tym, jak już wskazano, jest realizacja konstytucyjnego prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zapewnienie przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, iż organ ostatecznie wywiązał się – oczywiście po terminie – z obowiązku przekazania skargi, wobec czego realizacja funkcji represyjnej nie wymagała od Sądu zwiększenia wysokości grzywny. Natomiast pod kątem funkcji prewencyjnej Sąd słusznie wziął pod uwagę nieumyślny charakter naruszenia, co niewątpliwie stanowiło okoliczność uzasadniającą niższy wymiar sankcji z art. 55 p.p.s.a. Można przypuszczać, że organ w dalszym toku działalności będzie wywiązywał się z ciążących na nim obowiązków. Okoliczności sprawy wskazują, że przypadek skarżącej miał charakter jednostkowy, który – co podkreślił organ – nie miał miejsca ani wcześniej, ani później, a brak przekazania skargi nie był przez organ zamierzony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.