III OZ 456/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Klimatu i Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/22 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 1 września 2022 r., nr DIŚ-III.415.41.2022.AT.1 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.Z. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ") z [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości W., gm. W. W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazano, że skarżąca wykazała, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy zachodzą przesłanki do udzielenia jej ochrony tymczasowej. Wniosek o wstrzymanie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżąca przedstawiła argumenty przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji objętej wnioskiem i przedstawiła do tego stosowną dokumentację w postaci umów na odbiór odpadów oraz zestawienia usług, jakie wykonała w latach 2021-2022. Dokumentacja z obszarów gmin i dzielnic aglomeracji w., co może powodować istotne konsekwencje dla jej sytuacji sanitarnej. Konkludując skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby skutek w postaci faktycznego zamknięcia prowadzonego przez nią zakładu, zaprzestania prowadzonej działalności i wyeliminowania z rynku gospodarki odpadami. W ocenie Sądu I instancji dokumentacja ta wskazuje, że sam brak możliwości dalszego działania instalacji - a co za tym idzie utraty źródła przychodu - w połączeniu z koniecznością zapłaty kar umownych z tytułu braku realizacji umowy spowoduje znaczące skutki finansowe dla przedsiębiorstwa skarżącej. Skarżąca uprawdopodobniła także w znacznym stopniu, że następstwem wykonania decyzji będzie pozbawienie jej możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podzielił ocenę, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje faktyczne zamknięcie przedsiębiorstwa. Pismem z 20 grudnia 2022 r., Minister wywiódł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/WA 2188/22. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżąca w sposób wprowadzający w błąd podnosi w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra z [...] września 2022 r. zawartego w skardze na tą decyzję, że swoją działalność prowadzi na podstawie decyzji z [...] grudnia 2016 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności argumentując, że wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji Ministra pozwoli jej na kontynuację działalności do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez WSA. Decyzja z [...] grudnia 2016 r., nr [...] została jednak prawomocnie uchylona decyzja Ministra Środowiska z [...] października 2018 r., [...]. Organ wskazał, że wstrzymanie przez Sąd I instancji decyzji Ministra z [...] września 2022 r. w której Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka odmawiającą skarżącej udzielenia pozwolenia zintegrowanego pozostaje bez wpływu dla działalności prowadzonej przez skarżącą. Minister zauważył, że skarżąca nie posiada decyzji (nawet nieprawomocnej) na podstawie której mogłaby prowadzić działalność. Od 2018 r. działała ona bez decyzji i już od tego czasu prowadzi swoją działalność na własne ryzyko działając bez wymaganych prawem, w tym przepisami ochrony środowiska, pozwoleń. Wstrzymanie wykonania decyzji Ministra przez WSA w Warszawie tworzy niebezpieczną sytuację, w której niezgodne z prawem działalnie skarżącej jest nijako legitymizowane decyzją Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy, iż przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego z kolei należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Co do zasady, przymiotu wykonalności nie mają decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania (postanowienie NSA z 10.05.2013 r., II FZ 213/13, LEX nr 1318896). Należy zwrócić uwagę, że ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] września 2022 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka z [...] lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Zasadne jest spostrzeżenie organu, że decyzja Marszałka z [...] grudnia 2016 r., nr [...] została prawomocnie uchylona decyzją Ministra Środowiska z [...] października 2018 r., znak: [...], a tym samym wbrew twierdzeniom zawartym w treści wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogła stanowić podstawy dla dotychczas prowadzonej przez skarżącą działalności. Podstawa ta odpadła w dniu [...] października 2018 r. i od tej daty skarżąca prowadzi działalność na własne ryzyko. W tym stanie rzeczy okoliczności, które podniesione zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra z [...] września 2022 r., nie mogły wypełnić przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami wykonania nieprawomocnej decyzji, a nie może wprost prowadzić do legitymizowania działalności skarżącej. Takie działanie pozostaje również w sprzeczności z zasadami prewencji i przezorności. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że istotnym elementem zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia negatywnego odziaływania na środowisko. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym na zdrowie i życie ludzi (zob. postanowienie NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akr III OZ 78/23, CBOSA). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z 61 § 3 i w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.