III OZ 433/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2026 r. sygn. akt II SO/Lu 8/26 o wymierzeniu organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi w sprawie z wniosku A.N. o wymierzenie Dyrektorowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi postanawia oddalić zażalenie.

Pismem z 27 maja 2026 r. A.N. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: "organ") za nieprzekazanie skargi na bezczynność ww. organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 24 kwietnia 2026 r., drogą elektroniczną (poprzez system e-Doręczenia), wniósł skargę do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wniosek z 17 marca 2026 r.). Podniósł, że ustawowy termin na przekazanie skargi do sądu upłynął bezskutecznie w maju 2026 r., jednocześnie organ nie dopełnił tego obowiązku do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego nieuwzględnienie. Opisał wymianę korespondencji prowadzonej z wnioskodawcą i potwierdził, że 24 kwietnia 2026 r. skarżący złożył kolejne pismo w sprawie, zawierające kilka załączników, m.in. plik zatytułowany jako: "Pismo przewodnie", które w swej treści zawierało skargę do sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że opisany sposób wniesienia skargi do sądu (jeden z kilku załączników) skutkował tym, że pismo zawierające skargę nie zostało właściwie zakwalifikowane, lecz uznane za element kolejnego wniosku w tej samej sprawie. Również nazwa załącznika nie odpowiadała treści pisma w nim zawartego. Organ podkreślił, że niezwłocznie po stwierdzeniu, że jeden z załączników do pisma z 24 kwietnia 2026 r. zawiera skargę na bezczynność, sprawa została przekazana do sądu administracyjnego. WSA w Lublinie postanowieniem z 24 czerwca 2026 r., II SO/Lu 8/26 w punkcie 1. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 złotych, w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w symbolicznej kwocie 100 zł. Określając wymiar grzywny WSA wziął pod uwagę następujące okoliczności: z jednej strony przekroczenie terminu do przekazania skargi do sądu było stosunkowo znaczne, wynoszące ponad miesiąc. Z drugiej jednak strony, pewnym usprawiedliwieniem dla organu jest specyficzny sposób wniesienia skargi – jako załącznik do innego pisma, zatytułowany w sposób ogólny, nie wskazujący na charakter prawny jako skargi do sądu. WSA podkreślił, że nie zwalniało to organu z obowiązku prawidłowego przekazania skargi do sądu, ale wpływa na wymiar grzywny, bowiem świadczy o tym, że naruszenie ustawowego terminu przekazania skargi do sądu nie było wynikiem świadomego lekceważenia obowiązków ustawowych, lecz konsekwencją obiektywnego błędu. W związku powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie istnieje realne niebezpieczeństwo, że błąd organu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie, stanie się przyczynkiem do pojawienia się praktyki naruszania przez organu obowiązku przekazywania skargi do sądu w ustawowym terminie. Na powyższe postanowienie skarżący wywiódł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając punkt 1. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wyższej, odpowiednio dolegliwej wysokości. W uzasadnieniu wskazał m.in., że stanowisko organu, na którym oparł się Sąd pierwszej instancji, nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji pochodzącej z państwowego systemu teleinformatycznego. W ocenie skarżącego, przedstawione przez organ wyjaśnienia nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Wskazał również, że treść skargi na bezczynność stanowiła główną treść wiadomości elektronicznej (tzw. korpus wiadomości). Obejmowała ona oznaczenie adresata, żądania, stan faktyczny, zarzuty oraz uzasadnienie. Skarga nie była wyłącznie załącznikiem do wiadomości, jak sugerował organ. Prawidłowe zakwalifikowanie pisma przez wykwalifikowanych pracowników organu było w pełni możliwe bez konieczności podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności wyjaśniających. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w]: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2013). Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przekazanie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz.902 ze zm.). Jak już wyżej wskazano, sankcją związaną z naruszeniem ww. terminu jest możliwość orzeczenia przez sąd administracyjny grzywny na wniosek skarżącego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie grzywny w wysokości 100 złotych jawi się jako adekwatne i wystarczające do osiągnięcia jej prewencyjnego celu, a okoliczność ta została prawidłowo uzasadniona przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie WSA wskazał, że nie istnieje realne niebezpieczeństwo, że błąd organu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie, stanie się przyczynkiem do pojawienia się praktyki naruszania przez organu obowiązku przekazywania skargi do sądu w ustawowym terminie. Uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny w symbolicznej kwocie 100 zł spełni swoją funkcję sygnalizacyjną, przypominającą organowi o obowiązkach, jakie spoczywają na nim w związku ze sprawami o dostęp do informacji publicznej, jak również funkcję represyjną, piętnującą obiektywne naruszenie ustawowego obowiązku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.