III OZ 425/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.P. i C.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2026 r. sygn. akt IV SA/Wa 900/25 oddalające wniosek o wyłączenie sędziego WSA Anny Sidorowskiej-Ciesielskiej w sprawie ze skargi E.P. i C.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia charakteru wód postanawia: oddalić zażalenie.

E.P. i C.P. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z 5 lutego 2025 r. w przedmiocie ustalenia charakteru wód. Na rozprawie 26 lutego 2026 r., skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli wniosek o wyłączenie sędziego WSA Anny Sidorowskiej-Ciesielskiej. Jako podstawę wyłączenia wskazano przepisy art. 20 § 1 w związku z art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopad 1950 r. (dalej: "Konwencja"). W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w ich ocenie spełnione są przesłanki wyłączenia od orzekania sędziego Anny Sidorowskiej-Ciesielskiej, wynikające z art. 19 p.p.s.a. Wskazano, że sędzia uzyskała nominację na podstawie wniosku Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr 783/2020 z 14 października 2020 r.), której pozycja ustrojowa, sposób ukonstytuowania, skład oraz funkcjonowanie przesądzają o tym, że nie jest to organ niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej. W ocenie skarżących skład Sądu pierwszej instancji jest sprzeczny z przepisami prawa, ponieważ w jego składzie zasiada sędzia Anna Sidorowska-Ciesielska, powołana na urząd sędziego na wniosek tzw. Neo-KRS. Wadliwość procesu powołania sędziego prowadzi do naruszenia standardu niezależności i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Skład Sądu w sprawie IV SA/Wa 900/25, w którym zasiada osoba, co do której wypełnienie przesłanki niezależności nie jest spełnione, należy uznać za niespełniający kryteriów niezależności sądu i niezawisłości sędziów, sprzeczny z przepisami Konstytucji RP oraz standardami rzetelnego postępowania sądowego. Postanowieniem z 4 marca 2026 r.; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wyłączenie sędziego. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie, zarzucając: 1. naruszenie art. 19 p.p.s.a. w związku z art. 20 § 1 p.p.s.a., przez zbyt wąskie odczytanie treści wniosku skarżących i przyjęcie, że został on oparty wyłącznie na abstrakcyjnym kwestionowaniu trybu powołania sędzi, podczas gdy wniosek odwoływał się do obiektywnego standardu postrzegania bezstronności w konkretnej sprawie, a zatem wymagał wszechstronnej oceny, czy wskazane przez stronę okoliczności, rozpatrywane łącznie, mogły wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędzi właśnie w niniejszym postępowaniu; 2. naruszenie art. 19 p.p.s.a., przez jego wykładnię i zastosowanie w sposób nadmiernie formalistyczny, polegający na mechanicznym utożsamieniu całego wywodu strony z zarzutem odnoszącym się do samego aktu powołania sędzi, bez przeprowadzenia rzeczywistej oceny, czy z perspektywy obiektywnego, rozsądnego obserwatora zachodziły podstawy do uznania, że w realiach tej sprawy mogła powstać uzasadniona wątpliwość co do zachowania przez sędzię pełnego dystansu wobec przedmiotu sprawy i interesów stron; 3. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 19 p.p.s.a., przez przyjęcie takiej wykładni przesłanek wyłączenia sędziego, która czyni ochronę prawa strony do rozpoznania sprawy przez sąd bezstronny ochroną iluzoryczną, ograniczoną wyłącznie do przypadków relacji osobistych lub gospodarczych, z pominięciem zewnętrznego, obiektywnego aspektu bezstronności. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wyłączenie sędzi WSA Anny Sidorowskiej-Ciesielskiej od rozpoznania sprawy IV SA/Wa 900/25, ewentualnie - na wypadek nie podzielenia powyższego wniosku - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania niniejszego zażalenia, o uwzględnienie kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego przy rozstrzyganiu o kosztach całego postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W treści zażalenia przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 czerwca 2026 r. odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z 4 marca 2026 r., IV SA/Wa 900/25. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 p.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. W związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). Okoliczności te związane są zarówno z osobistymi stosunkami między sędzią a stroną czy jej przedstawicielem, ale mogą też wynikać z zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań, które w przypadku konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przez stosunki osobiste należy, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa, zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, rozumieć relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej (niezależnie od tego, czy wywołuje ona emocje pozytywne czy negatywne), gospodarczej (ekonomicznej). Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. wcześniejszych związków sędziego z daną, konkretną sprawą (przez wykonywanie obowiązków służbowych jeszcze przed objęciem przez niego funkcji sędziego). Celem art. 18 i 19 p.p.s.a. jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (por. wyrok TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04). Odnosząc się do okoliczności wskazanych przez skarżących należy podkreślić, że powołanie sędziego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej w oparciu o regulację ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), nie może być przesłanką uzasadniającą wyłączenie sędziego od orzekania w danej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest interpretacja przyjęta przez skarżących, w wyniku której należałoby uznać, że sędzia nominowany na wniosek tak ukształtowanej KRS nie posiada "in genere" przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na dokładną treść art. 19 p.p.s.a. in fine, z którego jasno wynika, że okoliczności na podstawie których wnioskuje się o wyłączenie sędziego muszą świadczyć o braku bezstronności sędziego "(...) w danej sprawie". Tym samym podniesienie kwestii nieprawidłowości w procesie powołania danego sędziego nie może stanowić wystarczającej podstawy wyłączenia go od rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Taka okoliczność nie jest związana z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia 2020 r., I OSK 1917/18, w którym wskazał, iż "wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a.". W literaturze przyjmuje się, że samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy" (por. J. P. Tarno, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowo administracyjnym, s. 233). Jednocześnie przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., I OZ 420/12). Wyłączenie nie powinno zatem następować automatycznie, a w każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy i na ile wskazane okoliczności mają wpływ na bezstronność sędziego. W kontekście podniesionych okoliczności trzeba też zaznaczyć, że wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 10 marca 2026 r., III OSK 2706/24; wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 620/20). Dopiero wystąpienie konkretnej sytuacji, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, będzie mogło stanowić materialną podstawę do rozważenia odsunięcia danego sędziego od udziału w procesie wyrokowania. Warto nadmienić, że podobne stanowisko zajął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z 9 lipca 2020 r. V. versus L., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), w punkcie 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków [por. wyrok z 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo]". Potwierdzeniem tej linii orzeczniczej jest także wyrok TSUE w sprawie C521/21 z 24 marca 2026 r., odnoszący się do polskiego wymiaru sprawiedliwości, z którego jednoznacznie wynika, że sam fakt powołania sędziego przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w oparciu o regulację ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw nie oznacza, że nie stanowi on "niezawisłego i bezstronnego sądu" w rozumieniu prawa Unii. W rozpatrywanej sprawie zarzucana wadliwość procesu powołania, nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziowskiej. Skarżący nie wyjaśnili, w jaki sposób kwestia ta mogłyby znaleźć przełożenie na bezstronność sędziego. Nadmienić należy także, że z oświadczenia złożonego w niniejszej sprawie przez sędziego WSA Annę Sidorowską-Ciesielską wynika, że nie zachodzą w stosunku do niej żadne okoliczności określone w art. 18 i art. 19 p.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie. Wiarygodność tego oświadczenia nie budzi wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.