III OZ 412/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.J. redaktora naczelnego czasopisma [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SAB/Gl 528/24 oddalające wniosek o wyłączenie sędziego WSA Doroty Fleszer oraz asesora WSA Adama Pawlyty w sprawie ze skargi M.J. redaktora naczelnego [...] na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. oddalić zażalenie, 2. oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.

M.J. redaktor naczelny czasopisma [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wyznaczono skład do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono skarżącego. Pismem z 14 kwietnia 2026 r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie sędzi WSA Doroty Fleszer oraz asesora WSA Adama Pawlyty, określając ich jako "osoby nie stanowiące sądu ustanowionego ustawą". W uzasadnieniu wskazał, że ww. sędziowie zostali powołani na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, którą ukształtowano w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3), co w jego ocenie z definicji uniemożliwia uznanie, że skład wyznaczony do rozpoznania sprawy jest prawidłowy i zgodny z prawem. Powołał orzecznictwo, w tym wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 24 marca 2026 r., C-521/21. Podkreślił, że wyrok ten stanowi nową okoliczność oraz, że upoważnia sąd krajowy do pominięcia przepisów krajowych regulujących tryb powołania sędziów, jeżeli osoba powołana w wyniku procedury krajowej nie spełnia wymogu sądu ustanowionego na mocy ustawy. W złożonych oświadczeniach sędzia WSA Dorota Fleszer oraz asesor WSA Adam Pawlyta oświadczyli, że po ich stronie nie zachodzą okoliczności uzasadniające ich wyłączenie. Postanowieniem z 27 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, III SAB/Gl 528/24 oddalił wniosek. W uzasadnieniu wskazał, że analiza uzasadnienia wniosku prowadzi do konkluzji, że skarżący błędnie interpretuje wyrok TSUE. We wniosku, tak jak we wnioskach poprzednio składanych, nie podał żadnych indywidualnych zastrzeżeń co do niezawisłości tak sędzi WSA Doroty Fleszer, jak i asesora WSA Adama Pawlyty, kwestionując wyłącznie tryb ich powołania. WSA zwrócił uwagę, że kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem kontroli tak tego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądy te nie dopatrzyły się okoliczności wyłączającej niezawisłość tych sędziów. Pismem z 4 maja 2026 r. skarżący wywiódł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o zawieszenie postępowania oraz o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: "1. Czy Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoi on na przeszkodzie w przyjęciu za skuteczną nominacji na urząd sędziego, jeśli nominacja ta dokonana jest przez uprawniony do tego organ, lecz w toku postępowania zmierzającego do nominacji brał udział organ nieuprawiony, albowiem uznać należy ja za bezskuteczna w świetle zasady "Ab initio nullum semper nullum" oraz zasady ex iniuria ius non oritur. A jeśli odpowiedź na powyższe pytanie jest pozytywna to: 2. Czy Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoi on na przeszkodzie w uznaniu za skuteczne i zgodne z prawem każdego orzeczenia wydanego w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu Art. 47 Karty praw podstawowych Unii, a więc gdy został nominowany na urząd z naruszeniem zasady "Ab initio nullum semper nullum" oraz zasady ex iniuria ius non oritur; 3. Czy Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie w uznaniu wykonalności jakiegokolwiek orzeczenia na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, jeśli orzeczenie wydane w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogu uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu Art. 47 Karty praw podstawowych Unii, gdyż został nominowany na urząd z naruszeniem zasady "Ab initio nullum semper nullum" oraz zasady ex iniuria ius non oritur; co oznacza, że prowadzi to obowiązku uznania przez każdy Sąd państwa członkowskiego Unii Europejskiej, że orzeczenie takie nie podlega wykonaniu w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek zakresie albo jakimkolwiek trybie na terytorium Unii Europejskiej, gdy taka konsekwencja jest niezbędna i nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii i poszanowania zasad praw Unii.". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uwzględnienie wniosku skarżącego, oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w przypadku ich poniesienia oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu zażaleniowym w przypadku ich poniesienia. W uzasadnieniu zażalenia została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności ww. wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18 p.p.s.a., sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Przepis art. 19 p.p.s.a., w odróżnieniu od przepisu art. 18 tej ustawy, zawierającego katalog przyczyn powodujących wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy, a zatem bezwzględne wyłączenie sędziego, reguluje kwestię wyłączenia sędziego z przyczyn innych niż wymienione w art. 18 p.p.s.a., dotyczy więc względnych przesłanek wyłączenia sędziego. Zaznaczyć należy, że instytucja wyłączenia sędziego (asesora), tak z mocy prawa (art. 18 p.p.s.a.), jak i na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.), stanowi istotną gwarancję procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sędziego, który nie pozostaje w relacjach osobistych ze stronami lub ich przedstawicielami oraz nie miał wcześniej określonych związków z rozpoznawaną sprawą. Sąd rozpoznając wniosek na podstawie art. 19 p.p.s.a. ocenia czy jest oparty na podstawach wskazujących istnienie stosunku osobistego pomiędzy sędzią (asesorem) a jedną ze stron lub jej przedstawicielem, a sytuacja ta jest tego rodzaju, że może wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Jak stanowi art. 20 § 1 p.p.s.a. składając wniosek o wyłączenie sędziego (asesora) należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Zasadność wniosku o wyłączenie sędziego zależy od okoliczności faktycznych, jakie w każdym konkretnym przypadku mogą mieć wpływ na sposób prowadzenia przez niego postępowania. Wnioskodawca powinien wskazać okoliczności w postaci konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego (asesora). Dokonując oceny, czy w konkretnej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca wyłączenie sędziego (asesora), należy mieć na względzie dwoisty charakter bezstronności sędziowskiej. Z jednej strony jest ona niezbywalną cechą władzy sądowniczej, a z drugiej - indywidualną cechą sędziego, konieczną kwalifikacją do pełnienia tej funkcji (por. wyrok TK z 26 czerwca 2006 r., SK 55/05). Istotą pierwszego z tych wymiarów bezstronności, tzw. bezstronności obiektywnej, jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności (por. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania któregokolwiek z uczestników postępowania. (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 19) Wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziego (asesora), stosownie do treści art. 22 § 2 p.p.s.a., musi być nadto poprzedzone złożeniem wyjaśnień przez tego sędziego (asesora), którego wniosek dotyczy. Z oświadczeń złożonych w niniejszej sprawie przez sędziego WSA Dorotę Fleszer i asesora WSA Adama Pawlytę wynika, że nie zachodzą w stosunku do nich żadne okoliczności, dające podstawę do wyłączenia ich od orzekania w niniejszej sprawie. Prawdziwość wyżej wymienionych oświadczeń nie budzi wątpliwości. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty skarżącego dotyczą bowiem sposobu ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa. Wyrokiem z 24 marca 2026 r. w sprawie C-521/21 TSUE orzekł, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasada pierwszeństwa prawa Unii stoją na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i orzecznictwu sądu konstytucyjnego tego państwa, dokonującemu wykładni tych uregulowań, które przyznają określonemu organowi wyłączną kompetencję do orzekania w przedmiocie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu okoliczności jego powołania, pozbawiając jednocześnie ten organ możliwości rozpoznania takiego wniosku, jeżeli podważono w nim zgodność z prawem procedury powołania tego sędziego. Sąd krajowy, do którego wpłynął taki wniosek o wyłączenie, powinien odstąpić od stosowania tych uregulowań zgodnie z ich wykładnią zawartą w tym orzecznictwie i samodzielnie zbadać zgodność z prawem powołania tego sędziego, w szczególności przez sprawdzenie, czy sędzia ten spełnia wymóg "sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy", oraz, w razie potrzeby, przez postanowienie o wyłączeniu tego sędziego, jeżeli ewentualne nieprawidłowości, którymi dotknięte jest wspomniane powołanie, wiążą się z naruszeniem tego wymogu. Ponadto, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie stoją na przeszkodzie uznaniu za "niezawisły i bezstronny sąd" składu orzekającego, w którym zasiada jednoosobowo sędzia powołany na swoje stanowisko w wyniku procedury powołania charakteryzującej się tym, że po pierwsze, kandydatura tego sędziego została zarekomendowana przez organ, który nie daje gwarancji niezależności wystarczających do tego, żeby wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelkie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których organ ten uczestniczy, a po drugie, uczestnicy tej procedury nominacyjnej nie mieli prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeżeli nie zachodzą inne istotne okoliczności dotyczące kontekstu tego postępowania, które miałyby taki charakter i wagę, że rozpatrywane łącznie mogłyby podważyć niezawisłość lub bezstronność wspomnianego sędziego. Brak było zatem podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. Należy przy tym podkreślić, że wyrok TSUE z 24 marca 2026 r. w sprawie C-521/21 podjęty w trybie prejudycjalnym, nie wywiera skutku erga omnes, jest jednak wiążący dla sądu, który zwrócił się z pytaniem oraz dla wszystkich sądów krajowych orzekających następnie w danej sprawie. Orzeczenie wstępne formułuje bowiem zasadę (motif) wyroku, pozostawiając sądowi krajowemu rozstrzygnięcie sprawy (dispositif). Związanie takie nie wynika wprost z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale zostało przesądzone w orzecznictwie europejskim (por. postanowienie TS z 5 marca 1986 r., C-69/85 Wünsche vs. Niemcy). Wykładnia prawa unijnego zawarta w wyroku prejudycjalnym TSUE jest skuteczna z mocą wsteczną (ex tunc). Jak wynika z powyższego wyroku TSUE z 24 marca 2026 r., nieprawidłowość, której dopuszczono się przy powołaniu sędziego, nie wystarczy sama w sobie, żeby stwierdzić, że sędzia ten nie jest niezawisły, ponieważ konieczna jest całościowa ocena wszystkich okoliczności towarzyszących powołaniu tego sędziego. Cytowany wyrok TSUE potwierdza zatem dotychczasową praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Oznacza to także, że zarzucana przez skarżącego w sposób ogólny wadliwość procesu powołania sędziego i asesora, nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziowskiej. Skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób kwestia ta mogłaby znaleźć przełożenie na bezstronność wskazanego przez niego sędziego i asesora, poprzestając wyłącznie na kwestionowaniu sposobu ukształtowania KRS. Brak wskazania wątpliwości odnoszących się do bezstronności konkretnego sędziego w danej sprawie sądowoadministracyjnej powoduje, że wniosek o wyłączenie sędziego (asesora) na tak sformułowanej podstawie jest bezzasadny. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, jak również do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym w zażaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Gliwicach prawidłowo oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego WSA Doroty Fleszer i asesora WSA Adama Pawlyty od rozpoznania sprawy. Skarżący nie powołał się bowiem we wniosku na żadną ustawową przesłankę wyłączenia sędziego. Argumenty skarżącego przedstawione w zażaleniu dotyczą w decydującym zakresie sposobu ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa. Skarżący prezentuje pogląd, że osoba powołana na stanowisko sędziego przez tzw. "nową KRS" nie jest sędzią w świetle prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja ta nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu w postaci wyłączenia sędziego i asesora. Skarżący, zasadniczo zmierza do rozszerzenia bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego (asesora) o przesłankę nieznaną ustawie, co należy uznać za niedopuszczalne. Jedyną przesłanką wyłączenia sędziego (asesora) na wniosek, przewidzianą w art. 19 p.p.s.a., jest zaistnienie okoliczności, które wywołują uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego. Celem tego przepisu jest wyłączenie sędziego, który w konkretnych okolicznościach sprawy, uprawdopodobnionych przez wnioskodawcę, nie gwarantowałby bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2010 r., II FZ 593/10). O potrzebie wyłączenia sędziego (asesora) od rozpoznania sprawy nie może więc decydować samo subiektywne odczucie strony co do jego stronniczości, czy też, kwestionowany przez skarżącego sposób ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa. Jak już wskazano, w rozpatrywanej sprawie zarzucana wadliwość procesu powołania sędziego i asesora nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności. Jednocześnie skarżący nie wykazał, w jaki sposób kwestia ta mogłaby znaleźć przełożenie na bezstronność sędziego i asesora, co powoduje, że wniosek o ich wyłączenie na tak sformułowanej podstawie jest bezzasadny. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, albowiem wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 (art. 209 p.p.s.a.). Postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie nie należy do żadnej z tych kategorii orzeczeń.