III OZ 395/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2026 r. sygn. akt II SO/Wr 3/26 oddalające wniosek A.G. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie nieprzekazania sądowi skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 25 maja 2026 r., sygn. akt II SO/Wr 3/26, oddalił wniosek A.G. (dalej: "skarżący") o wymierzenie Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący, powołując się na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniósł o wymierzenie organowi grzywny z powodu nieprzekazania sądowi, w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że 13 lutego 2026 r. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zasypania rowu bez pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, że pomimo upływu ustawowego terminu skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie została przekazana sądowi. W odpowiedzi na wniosek organ wyjaśnił, że nie miał wiedzy o wniesieniu skargi, ponieważ została ona złożona za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który nie przekazał jej organowi właściwemu do sporządzenia odpowiedzi na skargę i przekazania jej wraz z aktami sprawy sądowi administracyjnemu. Organ wskazał jednocześnie, że podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności zaginięcia skargi. Oddalając wniosek, Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem skargi była bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zasypania rowu bez pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji to ten organ był właściwy, w rozumieniu art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., do przyjęcia skargi, sporządzenia odpowiedzi na skargę oraz przekazania jej wraz z aktami sprawy sądowi administracyjnemu. Tymczasem, jak wynikało z prezentaty zamieszczonej na egzemplarzu skargi przedłożonym Sądowi, skarżący wniósł ją za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Podmiot ten nie był adresatem obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., a ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami organu, nie przekazał skargi organowi właściwemu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz wymierzenia organowi grzywny w ustawowej wysokości. W piśmie z 25 sierpnia 2026 r. skarżący uzupełnił argumentację przedstawioną w zażaleniu. Powołał się na dalsze okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia przez organ postępowania w sprawie zasypania rowu, w tym przebiegu wizji lokalnej z 29 maja 2026 r., gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz podejmowanych przez organ czynności. Wniósł o uwzględnienie tych okoliczności przy ocenie zasadności wymierzenia organowi grzywny, domagając się jej wymierzenia w maksymalnej wysokości oraz przyznania mu sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do obowiązków określonych w tym przepisie sąd, na wniosek skarżącego, może na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzyć organowi grzywnę. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ciąży na organie, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostały zaskarżone. Termin do wykonania tego obowiązku rozpoczyna bieg z dniem otrzymania skargi przez ten organ. Złożenie skargi w innym organie nie powoduje zatem rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. względem organu, którego skarga dotyczy. Termin ten może rozpocząć bieg dopiero z chwilą faktycznego przekazania skargi organowi właściwemu. Instytucja grzywny przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Służy zarówno doprowadzeniu do wykonania przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i ochronie prawa jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zapobieganiu podobnym naruszeniom w przyszłości. Na taki charakter tej instytucji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09. Podstawową przesłanką zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostaje jednak stwierdzenie, że organ, na którym ciążył obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., uchybił terminowi do jego wykonania. Dopiero po stwierdzeniu takiego uchybienia aktualizuje się możliwość rozważenia wymierzenia grzywny, a przyczyny opóźnienia oraz pozostałe okoliczności sprawy mogą mieć znaczenie dla skorzystania przez sąd z kompetencji przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz dla określenia wysokości grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wskazana przesłanka nie została spełniona. Przedmiotem skargi była bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, natomiast skarga została złożona za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, ten ostatni nie przekazał skargi organowi, którego bezczynność została zaskarżona. W konsekwencji organ objęty wnioskiem o wymierzenie grzywny nie otrzymał skargi, a zatem nie zaktualizował się względem niego obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. i nie rozpoczął biegu przewidziany w tym przepisie termin trzydziestodniowy. Zachowania innego organu, który nie przekazał skargi jej właściwemu adresatowi, nie można w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. przypisać organowi objętemu wnioskiem o wymierzenie grzywny. Oceny tej nie zmienia treść pisma skarżącego z 25 sierpnia 2026 r. Przedstawione w nim okoliczności dotyczą przede wszystkim sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zasypania rowu oraz czynności podjętych przez organ po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie służy jednak ocenie całokształtu działalności organu ani merytorycznej zasadności skargi na bezczynność, lecz ustaleniu, czy organ uchybił obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przytoczone przez skarżącego okoliczności nie wskazują, aby Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu otrzymał skargę z 13 lutego 2026 r. Sama wiedza organu o sprawie lub podejmowanie w niej dalszych czynności nie jest równoznaczne z otrzymaniem skargi i nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Pismo to nie podważa zatem prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Nie mogło zostać uwzględnione również zawarte w tym piśmie żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł, gdyż art. 55 § 1 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie możliwość wymierzenia organowi grzywny, nie zaś przyznania takiej sumy stronie. W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie oddalił wniosek skarżącego. Skoro organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie otrzymał tej skargi, nie można przyjąć, że uchybił obowiązkowi przekazania jej sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Podniesione w zażaleniu argumenty nie podważają zatem prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.