III OZ 392/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 maja 2026 r., sygn. akt II SO/Lu 2/26 w sprawie z wniosku K. C. o wymierzenie Rzecznikowi Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 13 maja 2026 r., sygn. akt II SO/Lu 2/26, wydanym po rozpoznaniu sprawy z wniosku K. C. w przedmiocie wymierzenia Rzecznikowi Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie grzywny za nieprzekazanie do sadu skargi, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") oraz w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył Rzecznikowi Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że skarżący w dniu 13 marca 2026 r. złożył wniosek o wymierzenie Rzecznikowi Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie (dalej: Rzecznik) grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 23 stycznia 2026 r. Wnioskodawca stwierdził, że w dniu 9 lutego 2026 r. skierował do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie skargę, która do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie została przekazana do Sądu. W odpowiedzi na wniosek Rzecznik uznał go za niezasadny, opisał korespondencję prowadzoną z wnioskodawcą w 2025 r. i w 2026 r. i wskazał, że uważał skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej za bezprzedmiotową i dlatego nie nadał jej biegu. WSA w Lublinie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji, w oparciu o akta sprawy, ustalił, że skarga na bezczynność Rzecznika w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 9 lutego 2026 r. (k. 10-11 akt sądowych). Skarga została przekazana do Sądu w dniu 29 kwietnia 2026 r. wraz z odpowiedzią organu na wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do Sądu (odpowiedź nadesłana na wezwanie Sądu). Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności potwierdzały, że organ nie dopełnił obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie 15 dni od dnia, kiedy do organu wpłynęła skarga (od 9 lutego 2026 r.). Naruszenie zaś powyższego obowiązku uzasadniło uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny organowi. Uzasadniając z kolei wysokość wymierzonej grzywny, WSA w Lublinie wyjaśnił, że grzywnę tę wymierzył jedynie w symbolicznej wysokości, tj. w kwocie 100 zł. W tym zakresie Sąd stwierdził, że skarga, choć ze znacznym opóźnieniem została jednak przekazana do Sądu. Sąd uwzględnił również okoliczność, że adresat skargi nie działa jako typowy organ administracji publicznej, jakkolwiek jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publicznej – w zakresie realizowania tych funkcji. Według Sądu, miało to o tyle znaczenie, że w jakimś zakresie usprawiedliwiało brak wiedzy organu o zasadach dotyczących przekazywania skarg do sądu administracyjnego. Dlatego Sąd zaznaczył, że Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych w ograniczonym jedynie stopniu stosuje typowe formy działań administracji publicznej, nie ma również wyspecjalizowanej obsługi prawnej, która służyłaby pomocą w realizacji obowiązków związanych z udostępnianiem informacji publicznej. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiło też realne niebezpieczeństwo, że błąd organu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie, stanie się przyczynkiem do pojawienia się praktyki naruszania przez organ obowiązku przekazywania skargi do sądu. Z tego też powodu WSA w Lublinie uznał, że uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny będą pełniły funkcję sygnalizacyjną, wskazującą organowi na obowiązki, jakie spoczywają na nim w związku ze sprawami o dostęp do informacji publicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w wysokości rażąco nieadekwatnej do stopnia zawinienia organu, jego wieloletniego doświadczenia oraz umyślnego i konsekwentnego charakteru naruszenia obowiązku przekazania skargi do sądu; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu przy miarkowaniu kary, że działanie Rzecznika nie miało charakteru nieumyślnego przeoczenia, czy błędu proceduralnego, lecz było świadomą i celową decyzją organu o samodzielnym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem drogi sądowej; 3. naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez osobę, której powołanie na urząd asesora sądowego nastąpiło z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., uznanej za niezgodną z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz zakwestionowanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Praw Człowieka — w konsekwencji czego skład orzekający nie stanowił "sądu ustanowionego ustawą" w rozumieniu powołanych przepisów prawa krajowego i międzynarodowego, co skutkuje nieważnością postępowania; 4. naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie do orzekania osoby powołanej w procedurze sprzecznej z konstytucyjnymi standardami niezależności sądownictwa, co stanowi naruszenie zasady legalizmu i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości. W zakresie tych dwóch ostatnich zarzutów skarżący wniósł o uznanie zaskarżonego postanowienia za dotknięte nieważnością postępowania i uchylenie go z jednoczesnym zniesieniem postępowania oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd prawidłowo obsadzony. Ponadto wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie Rzecznikowi Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie grzywny w wysokości znacząco wyższej, adekwatnej do stopnia zawinienia i okoliczności sprawy. Alternatywnie wystąpił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z zaleceniem uwzględnienia okoliczności wskazanych w niniejszym zażaleniu. W odpowiedzi na zażalenie Rzecznik wniósł o jego oddalenie w całości, jako zażalenia całkowicie bezzasadnego. Organ podniósł, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, co oznacza że jej wymierzenie nie jest obowiązkiem sądu administracyjnego. Natomiast Sąd w zaskarżonym postanowieniu, wbrew stanowisku żalącego się, wyraźnie wskazał przyczyny wymierzenia grzywy w orzeczonej kwocie, a skarżący żądając wymierzenia grzywny w wyższej wysokości dokonał w istocie własnej interpretacji motywów działania organu, które spowodowały przekazanie skargi z przekroczeniem ustawowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty najdalej idące, a mianowicie zarzuty dotyczące nieważności postępowania ze względu na wydanie orzeczenia przez skład sądu sprzeczny z przepisami prawa, którą to nieważność skarżący łączy z powołaniem sędziego sprawozdawcy w procedurze z udziałem nieprawidłowo ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa. Zarzut zamieszczony w pkt. 3. zażalenia był zarzutem od początku chybionym, ponieważ zarzut ten skarżący sformułował wobec orzekającego w sprawie asesora, podczas gdy w sprawie orzekał sędzia WSA w Lublinie. Natomiast zarzut ujęty w pkt. 4 zażalenia okazał się zarzutem całkowicie niezasadnym. Badanie bowiem spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu odbywa się wyłącznie na warunkach i w trybie ściśle określonym w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i nie może być zastępowane ani zarzutem środka odwoławczego, ani też wnioskiem o wyłączenie sędziego z przyczyn wymienionych w art. 19 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r. I FPS 3/22, ONSA i WSA 2023 nr 4, poz. 52). Przechodząc do pozostałych zarzutów zażalenia sprowadzających się do zakwestionowania przez skarżącego orzeczonej wysokości grzywny należało stwierdzić, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że Rzecznik celowo (umyślnie) wstrzymał przekazanie skargi. Przekazanie skargi z uchybieniem szczególnego terminu ustawowego z u.d.i.p. wynikało bowiem, jak zauważył to Sąd I instancji, z błędnej interpretacji obowiązków Rzecznika wyprowadzonych z wzajemnej relacji przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1484) i przepisów w u.d.i.p., w tym z przyjętej kolizyjności obydwu ustaw oraz, jak wynikało to z odpowiedzi Rzecznika na wniosek (k. 32 i n. akt sprawy) z błędnego stanowiska tego organu oparte na dotychczasowym rozpatrywaniu wniosków skarżącego. Rzecznik uznał bowiem, że niezasadność kierowanych do niego wniosków, na które udzielał zresztą odpowiedzi, świadczyła także o niezasadności wniesionej skargi jako skargi niemieszczącej się "w procedurze przewidzianej dla działalności rzecznika dyscypliny finansów publicznych" (tak w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny). Stosownie zaś do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Natomiast określenie wysokości grzywny (art. 154 § 6 p.p.s.a.) zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. W sytuacji, w której sąd administracyjny dysponuje luzem decyzyjnym, charakteryzującym się brakiem sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, jego rolą w zakresie wyboru środka prawnego jest szczegółowa analiza całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1966/23, LEX nr 3759899). W ocenie NSA orzekający w sprawie Sąd I instancji nie przekroczył tak wyznaczonych granic luzu decyzyjnego co do wysokości wymierzonej grzywny i wziął pod uwagę przywołane powyżej przyczyny leżące u podstaw uchybienia przez organ terminu do przekazania skargi. W prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy WSA w Lublinie właściwe też uznał, że w tej konkretnie sprawie należało przede wszystkim skorzystać z funkcji sygnalizacyjnej instytucji wymierzenia grzywny, zamiast jej funkcji represyjnej. W ten sposób Sąd zwrócił uwagę organowi na jego odrębne obowiązki i wiążące go krótsze terminy niż ogólne terminy procesowe, które zostały uregulowane w u.d.i.p. Jednocześnie WSA w Lublinie uwzględnił przy wymierzeniu grzywny szczególną pozycje ustrojową rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz przypisaną mu normatywnie niesamodzielną obsługę prawną i administracyjno-techniczną, co wynika wprost z przepisów Działu III., Rozdziału 5. i 6. ww. ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (por. np. 70 ust. 1 tejże ustawy), a co mogło mieć też, łącznie z błędną interpretacją obowiązków organu na gruncie u.d.i.p,, pewien wpływ na przekroczenie terminu do przekazania skargi. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a., przy jego prawidłowym zastosowaniu przez Sąd I instancji, w należycie ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, okazał się niezasadny. Natomiast powiązanie w postawionym zarzucie naruszenia przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. z przepisem art. 64e p.p.s.a. było błędne z tej oczywistej przyczyny, że przepis art. 64e p.p.s.a. dotyczy rozpoznawania przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej i nie mógł być tym samym w ogóle stosowany przez Sąd I instancji przy rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.