III OZ 378/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 15 im. Marii Konopnickiej w Jastrzębiu-Zdroju na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt III SO/Gl 14/21 o wymierzeniu organowi grzywny w sprawie z wniosku S. Z. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr 15 im. Marii Konopnickiej w Jastrzębiu-Zdroju za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 7 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu wniosku S. Z. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr 15 im Marii Konopnickiej w Jastrzębiu-Zdroju: wymierzył organowi grzywnę w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 27 września 2021 r. S. Z. złożył wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr 15 w Jastrzębiu Zdroju grzywny w kwocie 1 000 zł, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") z tytułu nieprzekazania Sądowi skargi na bezczynność organu w przedmiocie złożonego przez wnioskodawcę wniosku datowanego na 14 czerwca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że stosowny wniosek złożył na skrzynkę ePUAP organu 14 czerwca 2021 r. Następnie 18 sierpnia 2021 r., w związku z brakiem reakcji na wniosek, złożył za pośrednictwem organu skargę na jego bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga została wniesiona na skrzynkę ePUAP organu, a zatem została doręczona tego dnia. W wyniku ponaglenia do organu prowadzącego szkołę, tj. Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, organ po terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy, pismem z 1 września 2021 r. ustosunkował się do wniosku, odmawiając udostępnienia informacji, wobec stwierdzenia, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Nie przesłał jednak skargi tutejszemu Sądowi. Pismem z 26 października 2021 r. organ wniósł o oddalenie wniosku, uznając go za niezasadny. Zaznaczył, że wnioskodawca wysyła dużą ilość pism na adres szkoły, co zmusza organ do reakcji na te pisma kosztem innych obowiązków, jak również składa dużą ilość pism do innych instytucji związanych z funkcjonowaniem szkoły. Wyjaśnił też, że wniosek strony został załatwiony pismem z 1 września 2021 r. Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 p.p.s.a., a także art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; zwanej dalej "ud.i.p."). Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, skarga wpłynęła do organu 18 sierpnia 2021 r. Zatem winna być przekazana do Sądu najpóźniej 2 września 2021 r., czego jednak organ nie uczynił, a w chwili złożenia wniosku zwłoka ta wyniosła łącznie 25 dni. Została zatem spełniona przesłanka do wymierzenia grzywny, albowiem organ uchybił terminowi do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Wymiar grzywny należy do uznania sądu i zależny jest od stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Rozważając powyższe w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy Sąd ten stanął na stanowisku, że uchybienie organu nie było wynikiem chęci zaszkodzenia stronie, lecz mylnym przyjęciem, że skarga wpłynęła bezpośrednio do Sądu, dużą ilością spraw wszczynanych przez wnioskodawcę, co wiązało się z możliwością pomyłki, załatwieniem sprawy pismem z 1 września 2021 r. Nieprzekazanie akt i skargi nie było zatem wynikiem uporczywego działania na szkodę strony, tym bardziej, że szkoła podstawowa nie jest wyspecjalizowanym organem w tego typu sprawach i jej celem statutowym jest edukacja dzieci. Z drugiej jednak strony organ naruszył ciążący na nim obowiązek. Brak winy organu w tym zakresie nie może mieć jednak znaczenia pod kątem stwierdzenia naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OZ 1211/21, publ.: CBOSA). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy za adekwatną do stopnia przewinienia organu Sąd pierwszej instancji uznał kwotę 100 złotych. Jest to kwota niższa w stosunku do zaproponowanej przez wnioskodawcę, albowiem Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia tak wysokiej grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Szkoły. Przedstawił w nim swoją interpretację przepisu art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którą Dyrektor nie miał obowiązku przekazania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na ww. podstawie jest więc uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, a w związku z przepisami u.d.i.p. – w terminie 15 dni. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Wbrew twierdzeniom organu w sprawie doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem u.d.i.p.: "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.". Powyższy przepis interpretowany w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie pomija więc skargi administracyjnej, jako pisma, które organ ma obowiązek przekazać do sądu administracyjnego. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nielogicznym byłoby nakazywanie organowi przekazywania do sądu wyłącznie akt i odpowiedzi na skargę, ale już bez samej skargi, tak jak rozumie ww. przepisy organ. W niniejszej sprawie pismem z 18 sierpnia 2021 r. skarżący złożył za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga została wniesiona na skrzynkę ePUAP organu. Pismem z 1 września 2021 r., w wyniku ponaglenia, Dyrektor Szkoły ustosunkował się do wniosku, odmawiając udostępnienia informacji, wobec stwierdzenia, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Nie przesłał jednak skargi Sądowi pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość orzeczonej grzywny jest więc uzasadniona okolicznościami sprawy, odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się organ, i została wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że kwota 100 zł spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, dochodząc do wniosku, że grzywna w ww. kwocie jest adekwatna do stopnia przewinienia organu. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.