III OZ 352/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Lu 269/26 w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 marca 2026 r., znak: L.RUT.462.1.13.2026.MO w przedmiocie kary administracyjnej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 20 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 269/26, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "Dyrektor RZGW" lub "organ") z dnia 11 marca 2026 r., znak: L.RUT.462.1.13.2026.MO w przedmiocie kary administracyjnej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia, na podstawie art. 112 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), wymierzył ww. organowi grzywnę za niewykonanie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 29 kwietnia 2026 r. w wysokości 300 (trzysta) złotych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2026 r. do Sądu wpłynęła skarga Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na powołaną powyżej decyzję Dyrektora RZGW, wraz z odpowiedzią na skargę. Organ przekazał również plik nieuporządkowanych i niepołączonych w żaden sposób dokumentów zawierających akta administracyjne sprawy. Z tego powodu zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 29 kwietnia 2026 r. zwrócono organowi całość akt administracyjnych, wzywając jednocześnie do nadesłania uporządkowanych, ponumerowanych oraz trwałe połączonych akt administracyjnych - w terminie 14 dnia od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono organowi w dniu 6 maja 2026 r. W terminie otwartym do wykonania wezwania organ nadesłał ponownie plik dokumentów zawierających akta administracyjne sprawy. Przekazane w pliku dokumenty były wprawdzie uporządkowane chronologicznie, ale wadliwie ponumerowane i w żaden sposób niepołączone. Wymierzając grzywnę Sąd I instancji wziął pod uwagę, że organ nie wykonał swoich obowiązków ustawowych pomimo wezwań sądu, a wadliwa praktyka organu ma charakter notoryczny (dotyczy wielu spraw) i prowadzi do zwłoki w rozpoznaniu sprawy, generując dodatkowe koszty związane z kilkukrotnym przesyłaniem dokumentacji pomiędzy sądem i organem. W tym zakresie WSA w Lublinie podniósł, że w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2026 r. do Sądu wpłynęło czternaście skarg przekazanych przez Dyrektora RZGW, przy czym wśród tej liczby - w siedmiu sprawach akta administracyjne zostały przekazane co do zasady prawidłowo - uporządkowane i trwale połączone, lecz z błędną numeracją kart (numerowano dokumenty zamiast poszczególnych kart). Natomiast w pozostałych siedmiu sprawach akta zostały przekazane w postaci ułożonych chronologicznie dokumentów, lecz w żaden sposób niepołączonych. Z kolei w dwóch sprawach akta administracyjne zostały połączone przez pracowników sekretariatu sądu, a w pięciu sprawach (II SA/Lu 236-238/26 i 269-270/26), pomimo wezwania Sądu, organ odsyłał akta w postaci wciąż wadliwie ponumerowanego, a przede wszystkim - w żaden sposób niepołączonego pliku dokumentów. WSA w Lublinie przypomniał też, że zasady przekazywania skarg oraz akt administracyjnych do sądu administracyjnego reguluje rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1003, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie), a przede wszystkim jego § 5 ust. 2, z tą uwagą, że obowiązki nałożone rozporządzeniem powinny być wykonywane przez organ bez wezwania Sądu. Stosując przepis art. 112 p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd I instancji uznał, że w rozpoznanej sprawie zasadne było wymierzenie organowi grzywny w symbolicznej w istocie kwocie 300 zł, a wymierzona grzywna powinna mieć funkcję nie tylko represyjną, ale przede wszystkim - sygnalizacyjną, zapobiegającą powielaniu tego rodzaju błędów przez organ w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor RZGW, zaskarżając je w całości. Organ wystąpił o jego uchylenie w całości poprzez odstąpienie od wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu organ podniósł, że stwierdzone przez Sąd uchybienia miały charakter formalny - nie miały jednak charakteru celowego, ani nie stanowiły przejawu lekceważenia obowiązków procesowych, lecz wynikały z niedoskonałości organizacyjnych oraz przyjętego sposobu przygotowywania dokumentacji. Podkreślił, że akta zostały uporządkowane chronologicznie, co pozwalało na odtworzenie przebiegu postępowania administracyjnego, a zatem nie można było zakwalifikować takiego działania jako uchylania się od wykonania zarządzenia Sądu. Dyrektor RZGW stwierdził też, że sankcja w postaci grzywny powinna mieć charakter wyjątkowy i powinna być związana z rażącym lub uporczywym niewykonywaniem obowiązków procesowych. Tym samym nie powinna być wymierzana w przypadku uchybień formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W sprawie bezsporne było, że akta przekazane do Sądu I instancji wraz ze skargą nie spełniały wymogów określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem, akta sprawy prowadzone w postaci papierowej przekazuje się jako zbiór kolejno ponumerowanych kart połączonych za pomocą środków, które nie degradują struktury fizycznej dokumentu. Natomiast akta, które otrzymał Sąd I instancji były zarówno nieuporządkowane, jak też niepołączone. Z kolei po ich zwrocie wraz z wezwaniem, organ wykonał wezwanie jedynie częściowo, tzn. uporządkował dokumenty akt chronologiczne, ale dokonał ich błędnej numeracji (dokonał numeracji dokumentów w miejsce numeracji kart) oraz w dalszym ciągu nie połączył poszczególnych kart tychże akt w sposób trwały. Organ uznał, że uchybienia miały charakter formalny. Nie dostrzegł jednak, że wezwanie Sądu nie zostało wykonane w całości, a obowiązek przekazania akt we właściwej formie i układzie powinien następować w ramach działań podejmowanych przez organ z urzędu, na mocy przepisów ww. rozporządzenia i to tym bardziej, że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienie, Dyrektor RZGW jest stroną wielu postępowań zawisłych przed WSA w Lublinie, a niedopełnienie obowiązków w tym zakresie nie miało charakteru jednostkowego, czy też wyjątkowego. Istotny dla zastosowana w sprawie art. 112 p.p.s.a. był przede wszystkim wywołany przez organ skutek w postaci utrudnień w prowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego choćby przez opóźnienie wywołane oczekiwaniem na należyte wykonanie obowiązku ustawowego z art. 54 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu należało bowiem przypomnieć, że przepisy rozporządzenia jedynie doprecyzowują i uzupełniają ustawowy obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, na co wskazuje też umieszczenie delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w tej samej jednostce redakcyjnej, co obowiązek przekazania akt ze skargą i odpowiedzią na skargę - to jest także w art. 54 p.p.s.a. – a dokładnie w jego § 5. Ponadto organ winien od początku brać pod uwagę, że sąd administracyjny wydaje wyrok każdorazowo na podstawie akt sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a., a wszelkie pozostałe unormowania procedury sądowoadministracyjnej dotyczące akt sprawy mają umożliwić należytą realizację sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że to na organie spoczywa obowiązek należytego przekazania akt sprawy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a przepisy te zawierają co do zasady normy bezwzględnie obowiązujące z nielicznymi ściśle określonymi wyjątkami, które stosuje się w równie ściśle określonych okolicznościach. Jednakże wyjątki te w sprawie nie wystąpiły. Jednocześnie, w ocenie NSA, wymierzona wysokość grzywny została ustalona proporcjonalnie do stopnia uchylania się organu od zastosowania się do zarządzenia Sądu I instancji. Należało zauważyć, że wymierzono ją rzeczywiście w wysokości symbolicznej (por. art. 154 § 6 p.p.s.a.), co było zgodne z intencją Sądu I instancji o nadaniu grzywnie przede wszystkim sygnalizacyjnego, a nie represyjnego charakteru, co na gruncie niniejszej sprawy należało też w pełni zaakceptować. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.