III OZ 35/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt IV SO/Po 39/21 o oddaleniu wniosku [...] Sp. z o.o. [...] o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z [...] za nieprzekazanie skargi w formie dokumentu elektronicznego postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt IV SO/Po 39/21, oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. [...] o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. [...] za nieprzekazanie skargi w formie dokumentu elektronicznego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 54 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio. Przepis art. 49a, dodany nowelą z dnia 10 kwietnia 2019 r., określa sposób potwierdzenia przez sąd wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej, którą jest dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje fakt, wniesienia przez Spółkę skargi na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. [...] (dalej jako PGK). Skarga ta dotyczyła udostępnienia informacji publicznej i została zarejestrowana w WSA w Poznaniu pod sygn. IV SAB/Po 115/21. Poza sporem pozostaje, że wydruk sporządzonej w dniu 20 czerwca 2021 r. i wniesionej drogą mailową skargi wraz z odpowiedzią na skargę - PGK nadało do Sądu w Urzędzie Pocztowym [...] dnia 2 lipca 2021 r. Kwestią bezsporną jest również, że skarga Spółki, podpisana podpisem kwalifikowanym, została wniesiona adres mailowy [...], który został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej PGK i stanowi jedyny upubliczniony adres tego podmiotu. Obarczoną brakiem (brak podpisu) skargę w formie papierowej przekazano Sądowi, który wezwał Spółkę do uzupełnienia jej braków, poprzez podpisanie skargi. W zakreślonym terminie Spółka usunęła brak formalny skargi. Sąd zgodził się z PGK, że w badanej sprawie nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skierowanie skargi do sądu administracyjnego w formie pisma elektronicznego skierowanego do odbiorcy na e-mail, który nie jest elektroniczną skrzynką podawczą, nie może być uznane za skuteczne wniesienie skargi "w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu". Konsekwentne stanowisko w tej kwestii zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawił je m.in. w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 4856/21, wskazując, że elektroniczna skrzynka podawcza organu, to "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego" (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346, ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1a tej ustawy, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu. Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa. Poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie jest jednak tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej" i służy "do przekazywania dokumentu elektronicznego". Pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest więc tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej. W stanie faktycznym badanej sprawy, kwestią sporną pozostaje postać w jakiej doszło do przekazania skargi Sądowi. Poza sporem pozostaje, że podmiot, do którego skierowano skargę (PGK) elektronicznej skrzynki podawczej nie posiada. Otrzymaną - drogą mailową - skargę Spółki z dnia 20 czerwca 2021 r. wraz z odpowiedzią na skargę - PGK nadało do Sądu w dniu 02 lipca 2021 r. To oznacza, że w terminie 12 dni od dnia jej otrzymania - na skrzynkę mailową - PGK przekazało Sądowi skargę Spółki w postaci papierowej. Sąd miał na uwadze, że skarga zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Po 115/21 dotyczyła bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, i stwierdził, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020, poz. 2176) skargę wraz z odpowiedzią na skargę przekazano w terminie. Czynności tej dokonano prawidłowo i terminowo, w sytuacji gdy na podstawie art. 54 § 1a P.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu, a pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest tożsame z adresem e-mail, natomiast Spółka skargę z dnia 20 czerwca 2021 r. wniosła do PGK drogą mailową. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 Pp.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a). Jednak w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność PGK zwykłą pocztą elektroniczną (e-mailem). W postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje wprawdzie możliwość wnoszenia pism drogą elektroniczną, jednak wymaga to zachowania pewnych standardów procesowych pozwalających na odpowiednią weryfikację tożsamości wnoszącego pismo. Zgodnie z art. 54 § 1a P.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Odpowiednie zastosowanie ma w tym przypadku przepis art. 49a P.p.s.a., co oznacza, że organ potwierdza wniesienie pisma w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Z przepisów tych wynika przede wszystkim to, że skargę drogą elektroniczną można wnieść za pośrednictwem organu tylko wówczas, jeśli dany podmiot jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej. Obowiązek ten reguluje wspomniana ustawa o informatyzacji, w szczególności jej art. 16 ust. 1a, który przewiduje, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Podmiotami publicznymi, zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Spółka prawa handlowego jaką jest PGK nie mieści się w katalogu tych podmiotów. Ustawa rozszerza wprawdzie pewne obowiązki również na podmioty, którym podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego (art. 2 ust. 2), jednak obowiązki te dotyczą tylko stosowania w komunikacji między podmiotem niepublicznym a podmiotem publicznym, który zlecił realizację zadania publicznego, systemu teleinformatycznego spełniającego odpowiednie wymagania, a ponadto mają zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim w związku z realizacją tego zadania istnieje obowiązek przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej (art. 13 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o informatyzacji). Wynika z tego, że PGK nie jest zobowiązane do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, co wyklucza możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego podmiotu, z uwagi na treść art. 54 § 1a P.p.s.a., drogą elektroniczną. Oznacza to, że wniesienie przez skarżącą Spółkę skargi za pośrednictwem zwykłej skrzynki mailowej PGK było bezskuteczne. Jednakże PGK, z ostrożności procesowej, wydrukował wniesioną do niego za pośrednictwem zwykłej skrzynki mailowej skargę Spółki i przekazał ją wraz z odpowiedzią na skargę do WSA w Poznaniu. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Po 115/21. Z akt tej sprawy wynika natomiast, że skarga z dnia 20 czerwca 2021 r. na bezczynność PGK w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, została przekazana do WSA w Poznaniu wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 2 lipca 2021 r., a zatem w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak zatem podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż skarga nie została przekazana po terminie. Brak również podstaw do wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w formie dokumentu elektronicznego. Jak wyżej wyjaśniono, za taką można uznać jedynie skargę wniesioną za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej (ePUAP). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. PGK nie posiada bowiem elektronicznej skrzynki podawczej, lecz zwykłą skrzynkę mailową, która nie jest tożsama z elektroniczną skrzynką podawczą. Skoro PGK nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, to nie mogło przekazać skargi w postaci elektronicznej, w trybie art. 54 § 1a P.p.s.a., do Sądu pierwszej instancji. W tej sytuacji zasadnie WSA w Poznaniu oddalił wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.