III OZ 339/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SO/Wa 9/24 o oddaleniu wniosku K. J. o wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SO/Wa 9/24, oddalił wniosek K. J. (dalej: skarżący) o wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako: organ) grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie i ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zawarte w art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a więc Sąd w określonych okolicznościach może odstąpić od jej wymierzenia. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakłada na sąd obowiązku wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie należy wymierzać jej automatycznie, lecz trzeba za każdym razem brać pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09, czy też postanowienie NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OZ 134/21). Przyjmuje się bowiem, że zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1216/16). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że choć w rozpoznawanej sprawie trzydziestodniowy termin do nadesłania do Sądu odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy oraz skargą upłynął w dniu 1 czerwca 2023 r., a organ złożył skargę, odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopiero w dniu 14 czerwca 2023 r. (błędnie określonym przez Sąd I instancji jako 14 czerwca 2024 r.), a więc przekazał akta sprawy dwa tygodnie po terminie wynikającym z art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skargę we właściwej formie jeszcze później, to w sprawie nie ma podstaw do wymierzenia organowi wnioskowanej przez skarżącego grzywny. Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę na ogrom spraw inicjowanych przez skarżącego zarówno przed organami administracji publicznej, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i intensywne starania organów w celu sprostania wymogom stawianym im przez przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając zatem na uwadze specyfikę działania skarżącego oraz wypełnienie przez organ obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z nieznacznym opóźnieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w okolicznościach niniejszej sprawy nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Pismem z 23 czerwca 2024 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy o wymierzenie grzywny i zobowiązanie organu do przedłożenia sądowi kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez równoczesny brak odniesienia się do zakresu kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych sprawy oraz brak wykazania, że takie kompletne i uporządkowane akta administracyjne organ faktycznie przedłożył. Skarżący podniósł, że choć rzeczywiście wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter fakultatywny, to odmowa wymierzenia ww. grzywny wymaga skonkretyzowanego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Uznaniu Sądu pozostawiono zatem zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ wykonał obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. po upływie trzydziestodniowego terminu wskazanego w tym przepisie, bowiem termin na przekazanie do Sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy upłynął w dniu 1 czerwca 2024 r., a organ przekazał skargę wraz z aktami dopiero w dniu 14 czerwca 2024 r. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny na organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny zasługuje na oddalenie. Fakultatywny charakter grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd winien – jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - nawet przy przekroczeniu terminu przez organ, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także długość zwłoki w przekazaniu skargi wraz z aktami administracyjnymi. W niniejszej sprawie przekroczenie terminu przez organ zasadnie zostało uznane przez Sąd I instancji za nieznaczne i nieuzasadniające wymierzenie grzywny, w szczególności przy uwzględnieniu ilości spraw inicjowanych przez skarżącego przed organem, a następnie przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie podkreślić należy, że wbrew argumentacji z zażalenia, przekazane przez organ akta administracyjne umożliwiały rozpoznanie sprawy, która została zresztą prawomocnie zakończona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1203/23, utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OZ 53/24. Nie można zatem przyjąć, aby zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a tylko stwierdzenie takiego uchybienia mogłoby spowodować jego uchylenie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.