III OZ 329/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 2273/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2273/22, odmówił Gminie G. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina G. (dalej: "skarżąca"), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 września 2022 r., w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 21.380 zł za niewykonanie w 2013 r. obowiązku ograniczenia poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd. We wniosku skarżąca Gmina wskazała, że w przypadku braku wszczęcia procedury w przedmiocie zapłaty kary skarżąca będzie zmuszona uszczuplić budżet, co spowoduje pozbawienie skarżącej środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił wniosek o wstrzymanie w gestii Sądu. W ocenie Sądu meriti sam fakt, że skarżącej Gminie została wymierzona w postępowaniu administracyjnym kara pieniężna, nie może być przesądzający o udzieleniu z tego powodu ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawiła okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Samo twierdzenie, że zapłata zasądzonej kary może pozbawić ją środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych nie jest wystarczające do zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania. We wniosku skarżąca powinna wykazać okoliczności, które uzasadniają jej twierdzenia oraz ewentualnie poprzeć twierdzenia odnoszącymi się do nich dowodami (np. dokumentami), które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Powinna zatem wykazać, jak bardzo działalność publiczna, którą prowadzi zostanie ograniczona z uwagi na konieczność zapłaty kary, przedstawiając chociażby miesięczny budżet Gminy. Nie jest bowiem wystarczające, aby okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, zaś dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Rozpoznawany wniosek powyższych wymogów nie spełnia. Skarżąca wskazuje wprawdzie, że nałożona kara w wysokości 21 380 złotych może pozbawić ją środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych, ale w żaden sposób tego nie udokumentowała. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest należność pieniężna, a więc z natury rzeczy świadczenie odwracalne, którego zwrot (wraz z odsetkami) może być skutkiem ewentualnego uwzględnienia skargi. Oznacza to, że w razie ewentualnego prawomocnego uwzględnienia skargi, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, jeśli strona poniesie szkodę z powodu niezgodnego z prawem działania organu, ma roszczenie o jej naprawienie. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki, na mocy art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina i w zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w odniesieniu do skarżącej Gminy brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje wyrządzenia jej znacznej szkody i nie spowoduje w stosunku do niej trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Nadto na podstawie art. 106 § 1 P.p.s.a. Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z niżej wymienionych dokumentów, z uwagi na fakt, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie: - sprawozdania z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 31 grudnia 2021 r.; - sprawozdania z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2022 r.; - sprawozdania o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2021 r.; - sprawozdania o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 30 września 2022 r. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty i okoliczności szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Podkreślić trzeba, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i nast.). Ustawa wymienia w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym, jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 23/23, LEX nr 3480641). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że wniosek powinien być poparty faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Złożony przez skarżącą Gminę wniosek zawierał natomiast ogólnikowe twierdzenia, które nie mogły stanowić skutecznej podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Dokumentację, na podstawie której można ocenić sytuację finansową Gminy przesłano dopiero przy zażaleniu na zaskarżone postanowienie. Jednakże jak wskazuje w zażaleniu sama Gmina za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. dochody majątkowe skarżącej wynosiły [...] zł, a za okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. wynosiły [...] zł. Z kolei w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. budżet skarżącej zamknął się z nadwyżką [...] zł, a w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. zamknął się z nadwyżką [...] zł. Trudno zatem przyjąć, że Gmina dysponująca tak dużą nadwyżką budżetową nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi jej zapłatę kary w wysokości 21.380 zł. Zauważyć również należy, że zaskarżona decyzja niesie za sobą obowiązek poniesienia kosztów, jednocześnie rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego, jednak okoliczność ta nie stanowi samoistnego uzasadnienia dla zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak bowiem wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczne jest dokonanie oceny przesłanek dla zastosowania tej instytucji w odniesieniu do realnej sytuacji zobowiązanego. Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 196 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia decyduje zatem Sąd pierwszej instancji przed przekazaniem akt sądowi kasacyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. Nadto rozpoznanie zażalenia czyni rozpoznanie tego wniosku bezprzedmiotowym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.