III OZ 304/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Starosty Powiatu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt IV SO/Wr 14/24 o wymierzeniu grzywny Staroście Powiatu [...] w sprawie z wniosku J.M. o wymierzenie grzywny Staroście Powiatu [...] za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 28 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Staroście Powiatu [...] grzywnę w kwocie 300 zł za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 14 marca 2024 r. J. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Staroście Powiatu [...] grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z 22 lutego 2024 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że w dniu 22 lutego 2024 r. złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 20 grudnia 2023 r., jednak skarga ta nie została przekazana do sądu w ustawowym terminie. W piśmie z 15 maja 2024 r. Starosta wniósł m.in. o oddalenie, jako bezprzedmiotowego, wniosku o wymierzenie grzywny, wskazując, że informacja, o którą wnioskował skarżący, została mu udostępniona zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Organ wskazał, że akta sprawy (w wersji papierowej) przekazał do sądu w dniu 18 marca 2024 r. Starosta podkreślił, że przekroczenie 15 dniowego terminu na przekazanie skargi wraz z aktami było nieznaczne i wynikało z błędnego przyjęcia, że termin ten wynosi 30 dni. Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 20 grudnia 2023 r. (w postaci kserokopii dokumentu) została przekazana przez organ do sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi sprawy w dniu 19 marca 2024 r. (data stempla pocztowego) i została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 254/24. W sprawie tej, w odpowiedzi na dwukrotne wezwania sądu, organ nadesłał w dniu 15 maja 2024 r. oryginał skargi w formie dokumentu elektronicznego oraz elektronicznie uwierzytelnioną kopię odpowiedzi na skargę. Sąd ten wskazał, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, że Starosta nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania do sądu administracyjnego skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."). Jak wynika z przedłożonego przez wnioskodawcę do akt sprawy urzędowego poświadczenia przedłożenia, skarga została wniesiona przez stronę do organu w dniu 22 lutego 2024 r. Zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p., organ powinien był przekazać skargę do sądu w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, tj. najpóźniej w dniu 8 marca 2024 r., czego jednak nie uczynił. Skarga została przekazana przez Starostę do sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi sprawy dopiero w dniu 19 marca 2024 r. W odpowiedzi na dwukrotne wezwania sądu organ nadesłał w dniu 15 maja 2024 r. oryginał skargi w formie dokumentu elektronicznego podpisanego podpisem kwalifikowanym oraz elektronicznie uwierzytelnioną kopię odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd pierwszej instancji uznał wniosek strony za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł. Określając wysokość grzywny, sąd miał na uwadze treść wniosku, charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność) oraz okres zwłoki organu. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy zostały bowiem przekazane dopiero wskutek złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny i to (pierwotnie) w formie papierowej, pomimo że organ zobowiązany był przesłać do sądu oryginał skargi za pośrednictwem platformy e-PUAP w takiej formie, w jakiej ją otrzymał, a odpowiedź na skargę sporządzić w formie elektronicznej, podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Sąd wziął jednak pod uwagę podniesioną przez Starostę w piśmie z dnia 15 maja 2024 r. okoliczność, że nieprzekazanie skargi w terminie było niezamierzone i wynikało z błędnego przyjęcia przez organ, że przekazanie skargi ma nastąpić w terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). W ocenie sądu grzywna w ww. wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta. Jego zdaniem opóźnienie w przekazaniu akt było nieznaczne, a ponadto w sprawie stanowiącej przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący uzyskał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez co sama skarga i postępowanie wywołane jej wniesieniem jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o zmianę orzeczenia o wymierzeniu grzywny i ustalenie jej na poziomie nie niższym niż 1000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20; publ. CBOSA). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08; publ. CBOSA). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny oscylującej w górnej granicy wymiaru będzie zasadne. Dopuszcza się również sytuacje, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ma racji organ, podnosząc, że skoro w jego ocenie skarga wnioskodawcy na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest bezprzedmiotowa, to postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za jej nieprzekazanie również jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem rolą organu dokonywanie oceny zasadności skargi, lecz jej przekazanie do sądu administracyjnego, co wynika z przepisów ustawy. Organ ma obowiązek ustosunkować się do skargi w odpowiedzi na skargę, nie ma natomiast prawa wstrzymywać jej przekazanie do sądu, w związku z przekonaniem o jej bezprzedmiotowości. Tylko sąd administracyjny władny jest ocenić pod tym kątem skargę. Wobec powyższego przekonanie organu o tym, że skarga wnioskodawcy jest bezprzedmiotowa czy też niezasadna, nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej nieprzekazanie skargi przez organ do sądu administracyjnego. Odnosząc się z kolei do powołanych przez organ w zażaleniu orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy niedopuszczalna jest skarga, wskazać należy, że poglądy te są nieaktualne wobec uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23, zgodnie z którą dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji ustalił, że skarga została wniesiona przez stronę do organu w dniu 22 lutego 2024 r., a więc zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p. organ powinien był przekazać skargę do sądu najpóźniej w dniu 8 marca 2024 r., czego jednak nie uczynił. Skarga (w postaci kserokopii dokumentu) została przekazana przez Starostę do sądu wraz z odpowiedzią na skargę (sporządzoną w formie papierowej) oraz aktami administracyjnymi sprawy dopiero w dniu 19 marca 2024 r. (data stempla pocztowego). Dodatkowo dopiero w odpowiedzi na dwukrotne wezwania sądu pierwszej instancji organ nadesłał w dniu 15 maja 2024 r. (tj. z prawie dziesięciotygodniowym opóźnieniem) oryginał skargi w formie dokumentu elektronicznego podpisanego podpisem kwalifikowanym oraz elektronicznie uwierzytelnioną kopię odpowiedzi na skargę. Sąd ten wymierzył organowi grzywnę w kwocie 300 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona przez sąd pierwszej instancji grzywna jest co do zasady prawidłowa – w sprawie ziściły się ustawowe przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, bowiem ten nie przekazał w ustawowym terminie złożonej za jego pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi wnioskodawcy. Zdaniem Sądu drugiej instancji orzeczona przez sąd grzywna jest symboliczna, oscyluje w dolnych granicach możliwej do wymierzenia grzywny i nie sposób stwierdzić, że w okolicznościach sprawy jest zbyt dotkliwa dla organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł więc w związku z zażaleniem organu podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie wniósł zażalenia na przedmiotowe postanowienie, Sąd nie mógł rozstrzygnąć na niekorzyść organu i orzec wyższą grzywnę, tak jak domagał się tego wnioskodawca w odpowiedzi na zażalenie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 193 w zw. z 64 § 3 p.p.s.a.