III OZ 293/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. G. i J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1473/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 września 2022 r., znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1473/22, odmówił J. G. i J. G. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 września 2022 r. sygn. [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że treść art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), nakłada na wnioskodawcę obowiązek wskazania i uprawdopodobnienia przesłanek w nim określonych, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Treść art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcia: "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" są nieostre i w związku z tym są przedmiotem interpretacji. Uznaje się, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 205). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Chodzi zatem nie o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Na stronie wnioskującej o wstrzymanie aktu ciąży więc powinność wykazania, że w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu zachodzi tak rozumiane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nieostre pojęcia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, a ten powinien w szczególności przedstawić właśnie wnioskodawca. Nie wystarczy ogólnikowy wywód strony. Wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne i rzeczowo uzasadnić swój wniosek poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Obowiązkiem sądu jest natomiast wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę. Tymczasem w sprawie brak jest uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. Skarżący jedynie zawarli wniosek w skardze bez przytoczenia konkretnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu. Z uwagi na brak uzasadnienia wniosku, brak było podstaw do jego pozytywnego załatwienia. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. w uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zobowiązanie skarżących do wykonania zaskarżonej decyzji zmusi ich do poniesienia wysokich kosztów, na które składać się będą: koszt uzyskania wymaganych pozwoleń, koszt materiałów oraz koszt realizacji prac. W obecnej sytuacji gospodarczej koszt materiałów potrzebnych do zrealizowania tych prac jest znaczący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja procesowa wstrzymania wykonania aktu służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania, zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje mianowicie, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody przyjmuje się, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Jak wynika z powyższego, ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, zaś ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). Niezbędne jest zatem wskazanie przez wnioskodawcę na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne (por. m.in. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). Nie jest przy tym wystarczającym złożenie samego wniosku. Aby wniosek mógł być uwzględniony, strona obowiązana jest wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Sąd musi bowiem dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie tej instytucji. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali okoliczności mogących świadczyć o wystąpieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał złożony wniosek za niezasadny. Żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów dotyczących przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie mogło doprowadzić do uwzględnienia wniosku. Wniesione zażalenie i zawarta w nim argumentacja nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a skarżący takich okoliczności w odniesieniu do nakazu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nie przedstawił. Uzasadnienie wniosku nie odnosiło się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest w stosunku do wnioskodawców zasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.