III OZ 288/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.B. i Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie zawarte w punkcie II i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt: II SA/Lu 133/23 w sprawie ze sprzeciwu W.B. i Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r., nr SKO.41/6392/SD/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa postanawia: oddalić zażalenie.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt: II SA/Lu 133/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r., nr SKO.41/6392/SD/2022 wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa oraz zasądził od SKO w Lublinie na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym różnica między przyznanymi kwotami wynika z faktu, że dla skarżącej Spółki uwzględniono również opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, której uiszczenie Spółka potwierdziła stosownym dowodem wpłaty. Na podstawie art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - każdorazowo Sąd uwzględnił połowę minimalnej stawki wynagrodzenia za czynności adwokatów, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i w konsekwencji na rzecz każdego ze skarżących zasądził po połowie z kwoty 480 zł, stanowiącej pełną wysokość ww. stawki. W ocenie Sądu, za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących pełnej stawki wynagrodzenia dla ich pełnomocnika przemawiała okoliczność, że skarżący są w niniejszej sprawie reprezentowani przez tego samego pełnomocnika (adwokata M.B.), który w imieniu obojga skarżących wniósł jeden (wspólny) sprzeciw od decyzji, a zatem okoliczność reprezentowania przez niego dwóch stron skarżących nie skutkowała zwiększeniem nakładu pracy względem takiego, jaki poniósłby reprezentując tylko jedną stronę. Skarżący zaskarżyli zażaleniem postanowienie o zwrocie kosztów postępowania zawarte w punktach II oraz III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt: II SA/Lu 133/23 żądając zmiany punktów II i III wyroku i podwyższenia kwot zasądzonych na rzecz każdego ze skarżących do kwot po 10917 zł oraz zasądzenia od SKO w Lublinie na rzecz skarżących kosztów postępowania w postępowaniu zażaleniowym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu o zwrocie kosztów postępowania stawek minimalnych opłat za czynności adwokackie właściwych w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie jest to kara pieniężna w kwocie 370 740 zł za zniszczenie drzew; 2) naruszenie art. 206 oraz 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 16 zdanie drugie oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - poprzez zasądzenie kwot zwrotu kosztów pełnomocnika w wysokości polowy stawki minimalnej, mimo, że: a) ustawodawca w żadnym akcie prawnym, w tym w powołanym art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zezwala na obniżenie stronie, której środek zaskarżenia okazał się w całości zasadny, kwoty zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego poniżej stawek określonych jako minimalne, b) Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., SK 66/19 oraz w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r., SK 78/21, uznał za niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulacje, prowadzące do przyznawania - tytułem wynagrodzenia za czynności adwokackie - kwot niższych niż stawki minimalne, c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w § 16 zdanie drugie oraz § 15 ust. 2 wyraźnie wyłącza możliwość przyznania stawek niższych niż minimalne, d) ustawodawca w art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość ograniczenia zwrotu kosztów postępowania jedynie do "uzasadnionych przypadków" wskazując jako przykład sytuację, "gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu"; oczywiste jest więc, że reprezentowanie przez pełnomocnika dwoje skarżących nie jest "uzasadnionym przypadkiem" usprawiedliwiającym obniżenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego do 50% kosztów, które prawo określa jako "minimalne", e) rozstrzygnięcie SKO w Lublinie nie zasłużyło na miarkowanie kosztów - a przez to skarżący nie mogą być pozbawieni możliwości ich zwrotu - ponieważ: - skarga została w całości uwzględniona (oba zarzuty okazały się skuteczne); - SKO w Lublinie nie skorzystało z możliwości określonej w art. 64c § 4 p.p.s.a. i - po wpłynięciu sprzeciwu - SKO w Lublinie w odpowiedzi na sprzeciw nadal całkowicie bezkrytycznie podtrzymało swoją wykładnię art. 138 § 2 k.p.a. (sprzeczną z literalnym brzmieniem tego przepisu) i przekonywało o słuszności swojej decyzji kasacyjnej, mimo braku jakichkolwiek podstaw do jej wydania (samo SKO nie podaje takowych, poza ogólnikami o przedwczesności decyzji Organu I Instancji i konieczności analizy treści umowy); równie bezkrytycznie podeszło do elementarnego i rażącego naruszenia postępowania i praw stron - w postaci zaniechania doręczenia decyzji pełnomocnikowi Strony. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Sąd I instancji obliczając stawki minimalne opłaty za czynności adwokackie powinien był oprzeć się o treść § 2 punktu 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zgodnie z którą stawki minimalne przy wartości przedmiotu sprawy w granicach od 200 000 zł do 2 000 000 zł wynoszą 10 800 zł. Przedmiotowa sprawa dotyczy natomiast kary pieniężnej w kwocie 370 740 zł za zniszczenie drzew. Co więcej, Sąd I instancji w opinii skarżących dokonał niesłusznego obniżenia do wysokości 50% stawki minimalnej, co nie jest dopuszczalne poniżej stawek określonych jako minimalne zgodnie z art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis zezwala na ograniczenia zwrotu kosztów postępowania jedynie w "uzasadnionych przypadkach" wskazując jako przykład sytuację, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, natomiast w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, że zaszły takie okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. za jeden z elementów niezbędnych kosztów postępowania uważa wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego), jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Wyjątek od powyższego wskazany jest w art. 206 p.p.s.a., który wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jego treścią, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powyższego wynika, że stosowanie art. 206 p.p.s.a. ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od zaistnienia uzasadnionego przypadku. Istota sporu w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności sprowadza się do ustalenia, czy sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzji kasacyjnej jest sprawą, w której przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa, w decyzji kasacyjnej nie orzeka się o zasadności żądania strony i dlatego ma ona tylko pośredni związek z należnością pieniężną (postanowienia NSA: z dnia 4 marca 2005 r., II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005/6, poz. 118; z dnia 13 kwietnia 2007 r., II FZ 168/07, ONSAiWSA 2008/1, poz. 11; z dnia 12 stycznia 2009 r., II FZ 574/08, LEX nr 551958; z dnia 28 września 2011 r., II GZ 438/11, LEX nr 1068943; z dnia 3 listopada 2011 r., II FZ 636/11, LEX nr 1070101; z dnia 18 stycznia 2012 r., II FZ 814/11, LEX nr 1104136; z dnia 16 lutego 2015 r., II FZ 15/15, LEX nr 1640064; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., II FSK 3173/13, LEX nr 2033591), a zatem skarga na taką decyzję nie podlega wpisowi stosunkowemu, lecz wpisowi stałemu, tj. wpisowi właściwemu dla spraw, w których przedmiotem zaskarżenia nie są należności pieniężne (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 231, teza 5). Dla oceny, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej nie jest należność pieniężna nie ma znaczenia okoliczność, że decyzja kasacyjna jest wydana w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest należność pieniężna, tj. np. sprawa nałożenia kary pieniężnej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, "decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, (np. wymiarowej, stwierdzającej nadpłatę lub odmawiającej takiego stwierdzenia, itp.) ma wyłącznie charakter formalnoprawny, wyrażający się w zniesieniu stosunku prawnego, ustalonego decyzją pierwszoinstancyjną i rozpoczęciu administracyjnego toku instancji od nowa. Zatem decyzja ta ma jedynie pośredni związek z należnością pieniężną. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, że decyzja pierwszoinstancyjna rozstrzygała sprawę co do istoty. Po pierwsze, dlatego, że została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po drugie zaś, przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, która nie określa należności pieniężnej" (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, Komentarz do art. 231, teza 7, Lex 2023). Trafnie zatem Sąd I instancji na podstawie art. 231 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2021, poz. 535) pobrał w niniejszej sprawie wpis stały w wysokości 100 zł (od każdego skarżącego). Wpis ten nie był i nie mógł być uzależniony od wysokości orzeczonej kary pieniężnej w decyzji pierwszoinstancyjnej uchylonej zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Trafnie również, z tego samego powodu, Sąd I instancji stwierdził w postanowieniach objętych zaskarżonymi punktami II i III wyroku, że wynagrodzenie reprezentującego skarżących adwokata powinno zostać obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Zgodnie bowiem z tym przepisem "stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie innej niż m.in. sprawa w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna – 480 zł". Nie ma zatem podstaw prawnych stanowisko skarżących, że zwrot środków powinien nastąpić na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania dla każdego ze skarżących składa się uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu na decyzję w wysokości 100 zł (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi), kwota kosztów zastępstwa w wysokości 240 zł (50% ze względu na treść art. 206 p.p.s.a.) oraz dla jednego ze skarżących kwota 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odniesieniu do stanowiska skarżących kwestionujących prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a. należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na konstrukcję tego przepisu, zgodnie z którym "Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu". Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty i wyznaczony zakresem "uzasadnionych przypadków" podlegających ocenie Sądu. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym przykładowo wskazanym przez ustawodawcę "uzasadnionym przypadkiem". Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Na tle powyższej regulacji należy zatem stwierdzić, że zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy i brak podstaw do przyjęcia, że miarkowanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawki minimalnej jest możliwe wyłącznie w przypadku częściowego uwzględnienia skargi. Trzeba także podkreślić, że chociaż treść art. 206 p.p.s.a. wskazuje, że kwestia oceny podstaw do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, pozostawiona została uznaniu Sądu, to w standardach demokratycznego państwa prawnego nie zwalnia to Sądu od uzasadnienia zastosowanego miarkowania kosztów. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wywiązał się z tego obowiązku i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sposób wystarczający. Sąd wskazał, że za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących pełnej wysokości stawki z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia przemawia fakt, że skarżący są w niniejszej sprawie reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, który w imieniu obojga skarżących wniósł jeden (wspólny) sprzeciw od decyzji. Sąd uznał więc, że aktywność adwokata w niniejszej sprawie sprowadzała się do złożenia jednego zażalenia mimo reprezentacji dwóch podmiotów, co oznacza mniejszy nakład pracy. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, miarkowanie kosztów dopuszczalne jest w sytuacji, gdy ten sam pełnomocnik reprezentuje stronę skarżącą w podobnych sprawach (zob. postanowienia NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OZ 319/20; z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OZ 237/21). Podkreślenia również wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejsze zażalenie nie miał podstaw do oceny wysiłku pełnomocnika stron podjętego w sprawie, a jedynie to, czy Sąd I instancji wydał postanowienia zawarte w punkcie II i III wyroku zgodnie z obowiązującymi przepisami. Oceniając sprawę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.