III OZ 271/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń A.M. oraz Prokuratora Okręgowego w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt III SO/Łd 2/24 o wymierzeniu Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie w całości; 2) wymierzyć Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywnę w kwocie 100 (słownie: sto) złotych; 3) zasądzić od Prokuratora Okręgowego w Łodzi na rzecz A.M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 8/23 odrzucił wniosek A.M. z dnia 23 maja 2023 r. o wymierzenie Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi A.M. na bezczynność organu w sprawie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 8 stycznia 2023 r., wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 października 2023 r. sygn. III OZ 486/23 uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że przesłanką uprawniającą sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się organu do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie może być natomiast ewentualna niedopuszczalność skargi. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 21/23 oddalił wniosek A.M. o wymierzenie Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek, Sąd pierwszej instancji z urzędu ustalił, że skarga A.M. na bezczynność organu w sprawie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 8 stycznia 2023 r., dotyczącego sędziego Sądu Apelacyjnego w Łodzi, została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 152/23. Skarga ta wpłynęła do Prokuratury Okręgowej w Łodzi (za pośrednictwem ePUAP) w dniu 11 kwietnia 2023 r. Do WSA w Łodzi skarga została natomiast nadana w dniu 25 lipca 2023 r. (za pośrednictwem ePUAP). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sądowi z urzędu znane są bowiem fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Biorąc pod uwagę ilość wniesionych przez skarżącego skarg na bezczynność, stopień ich skomplikowania oraz zawiłości, należało przyjąć, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu wynikało z nadmiernego obciążenia ilością wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie naruszenie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale uznał, że organ ostatecznie wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z w/w przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do Sądu, został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. III OZ 22/24 uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że wobec stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przez organ terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., pomimo przekazania ostatecznie skargi do Sądu zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do wymierzenia grzywny. Jeżeli zaś WSA w Łodzi dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie wnioskodawcy wyjaśnić. Oddalenie wniosku skarżącego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji sam stwierdził, że organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości. WSA w Łodzi w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Przyczyną odstąpienia z pewnością nie może być natomiast wielość pism wnoszonych przez skarżącego do organu, aczkolwiek może mieć to wpływ na wymiar grzywny. Reasumując, NSA wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek o wymierzenie grzywny Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania do Sądu oraz czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia, jak również wytyczne wskazane w tym, jak i uprzednio zapadłym w sprawie postanowieniu NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OZ 486/23, WSA w Łodzi oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt III SO/Łd 2/24, po rozpoznaniu wniosku A.M. o wymierzenie Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi A.M. na bezczynność organu w sprawie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 8 stycznia 2023 r., wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywnę w kwocie 100 zł (pkt 1); zasądził od Prokuratury Okręgowej w Łodzi na rzecz A.M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie podkreślił, że Sądowi z urzędu wiadome jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23 stwierdził, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy art. 54 § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a. przewidują dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny. Są nimi stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowego terminu do przekazania sądowi skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, WSA w Łodzi wziął pod uwagę treść art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również miał na uwadze treść w/w uchwały NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/2023. W sprawie bezsporne jest, że Prokurator nie wykonał ustawowego i bezwzględnego obowiązku przekazania skargi, wraz z aktami sprawy, w przepisanym do tego terminie. Skarga A.M., która została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 152/23, wpłynęła do organu, za pośrednictwem ePUAP, w dniu 11 kwietnia 2023 r. Oznacza to, że organ obowiązany był najpóźniej do dnia 11 maja 2023 r. przekazać Sądowi przedmiotową skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarga została tymczasem nadana do WSA w Łodzi w dniu 25 lipca 2023 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz już po złożeniu (w dniu 23 maja 2023 r.) przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi w terminie wynikającym z ustawy uzasadnia wymierzenie grzywny, ponieważ wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzając Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywnę za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi, wraz z aktami sprawy, w terminie, WSA w Łodzi miał jednak na uwadze przede wszystkim okres opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi, tj. ponad 2 miesiące, a także wielość podobnych pism (tj. skarg, zawiadomień o popełnieniu przestępstw) wnoszonych przez skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi w tym samym czasie. Ustawodawca pozostawił swobodę w decyzji co do wymiaru wysokości grzywny, bowiem określił jedynie górną granicę jej wysokości. Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzona grzywna w wysokości 100 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia ciążącego na organie obowiązku, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. WSA w Łodzi miał również na uwadze wątpliwości, jakie występowały w orzecznictwie sądów administracyjnych, a które zostały ostatecznie rozstrzygnięte dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. III OPS 1/2023. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A.M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 50.000 zł. Ponadto wniósł o zawiadomienie przez skład orzekający, na podstawie art. 55 § 3 p.p.s.a., właściwych organów do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków, w związku z rażącym naruszeniem obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz o orzeczenie, czy zarzucana organowi w skardze bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył również Prokurator Okręgowy w Łodzi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne przyjęcie, że wymierzenie w tej sprawie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi jest dopuszczalne, podczas gdy Prokuratura nie jest organem, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a., a ponadto sprawa wywołana wnioskiem A.M. o wymierzenie grzywny dotyczyła skargi na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w postępowaniu karnym zainicjowanym przez wyżej wymienionego złożeniem zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa i w związku z tym nie należała do kognicji sądu administracyjnego oraz została prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odrzucona jako niedopuszczalna, w konsekwencji czego za niedopuszczalny uznać należy również wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny; 2) naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą ocenę wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza składających się na przyczyny nieterminowego wywiązania się przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz nieuwzględnienie podjętych przez Prokuratora czynności w trybie procedury karnej, z zachowaniem wszelkich wymogów ochrony praw skarżącego w związku ze złożonym pismem zatytułowanym "skarga z dnia 11 kwietnia 2023 r.", jak również nieuwzględnienie niecelowości wymierzenia organowi grzywny przy uwzględnieniu funkcji prewencyjnej i dyscyplinującej, jakie ma ona spełnić oraz nieuwzględnienie, iż w istocie wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny stanowi nadużycie prawa, sprzeciwia się jej sensowi i jako taki nie zasługuje na ochronę. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny, alternatywnie o jego oddalenie. W obszernym uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało wymierzyć grzywnę za nieprzekazanie w terminie do Sądu skargi A.M., wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Zasadna jest także wysokość orzeczonej grzywny. Zaskarżone postanowienie podlega jednak uchyleniu w całości, bowiem WSA w Łodzi błędnie wymierzył grzywnę (oraz w konsekwencji błędnie zasądził zwrot kosztów postępowania) Prokuraturze Okręgowej w Łodzi, zamiast Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi. To bowiem nie Prokuratura Okręgowa w Łodzi jest w tej sprawie organem w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. – jest nim Prokurator Okręgowy w Łodzi. Prawomocnym postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 sygn. akt III SAB/Łd 152/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z dnia 8 stycznia 2023 r. Należy natomiast zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporne jest, iż organ nie wykonał ustawowego i bezwzględnego obowiązku przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga A.M., która ostatecznie została rozpoznana w/w postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r., wpłynęła do organu w dniu 11 kwietnia 2023 r., a zatem organ obowiązany był przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do WSA w Łodzi najpóźniej do dnia 11 maja 2023 r. Tymczasem skarga została przekazana do Sądu pierwszej instancji dopiero w dniu 25 lipca 2023 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i w rezultacie złożenia przez skarżącego w dniu 23 maja 2023 r. wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jak już wyżej wskazano, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, iż wymierzenie grzywny jest uzasadnione. Trafnie także określił jej wysokość na kwotę 100 zł, przyjmując, że będzie to adekwatne do stopnia naruszenia ciążącego na organie obowiązku w tej sprawie, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Wbrew twierdzeniu A.M., wymierzenie grzywny w wyższej wysokości nie byłoby zasadne. Należało mieć bowiem na uwadze wyszczególnione przez WSA w Łodzi okoliczności, tj. niewielki okres opóźnienia w przekazaniu skargi, wielość pism (skarg, zawiadomień o popełnieniu przestępstw) wnoszonych przez skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi w tym samym czasie oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące kwestii dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jest niedopuszczalna. Rozbieżności te zostały ostatecznie rozstrzygnięte dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/2023, w której stwierdzono, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Ponadto należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji związany był oceną prawną zawartą w uprzednio zapadłych w tej sprawie postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OZ 486/23 oraz z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. III OZ 22/24. Wobec powyższego, zamierzonego skutku nie mogło odnieść żądanie odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny zawarte w zażaleniu Prokuratora Okręgowego w Łodzi. Niezasadne było także alternatywne żądanie oddalenia tego wniosku, bowiem musiałoby się ono opierać na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z kolei A.M. w swoim zażaleniu nie kwestionował samego faktu wymierzenia grzywny, ale wyłącznie jej wysokość, która w jego ocenie nie spełni funkcji dyscyplinującej, represyjnej, ani prewencyjnej. Domaga się on wymierzenia organowi grzywny w wysokości 50.000 zł, jednak żądanie to nie zostało przez stronę szerzej uzasadnione. Jak już wyżej wskazano, wymienione przez WSA w Łodzi powody wymierzenia grzywny w wysokości 100 zł pozwalają przyjąć, że taka grzywna jest odpowiednia do okoliczności, w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na Prokuratorze Okręgowym w Łodzi obowiązku oraz odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się organ. W konsekwencji nie było również podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 55 § 3 p.p.s.a. Należy także wyjaśnić, iż w postępowaniu o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, Sąd nie ma prawa dokonywać oceny, czy zarzucana organowi w takiej skardze bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe przyjąć należało, iż zaskarżone postanowienie naruszało prawo z uwagi na błędne określenie organu, któremu wymierzono grzywnę, natomiast sama zasadność wymierzenia grzywny oraz jej wysokość były prawidłowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 55 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania w zakresie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi orzeczono w pkt 3 sentencji postanowienia w oparciu o art. 200 w zw. z art. 193 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.