III OZ 269/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej X Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej X Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/23, odmówił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej X Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca Spółka wraz ze skargą na ww. decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska złożyła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wskazała, że znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej. Wysokość opłaty podwyższonej stanowi znaczy wydatek dla budżetu skarżącej, którego nie jest w stanie jednorazowo ponieść bez wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, której skutki byłyby trudne do usunięcia. W ocenie Spółki zasadność naliczenia kwoty podwyższonej jest w niniejszej spawie sporna i do momentu rozstrzygnięcia przez Sąd nieuzasadniona. Skarżąca poczyniła znaczne inwestycje na oczyszczalnię ścieków w S., których koszt przewyższa opłatę podwyższoną, na co przedstawiła stosowne dowody. Oceniając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, że aby można było wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji niezbędne jest przytoczenie rzeczowych argumentów – w przypadku obowiązku uiszczenia opłat – popartych dokumentami, czy konkretnymi wyliczeniami skutków wyegzekwowania ustalonej opłaty. Ocena przesłanek wystąpienia skutków opisanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: "P.p.s.a.", zależy od argumentacji przedstawionej przez autora wniosku, co oznacza że konieczna jest spójne uzasadnienie, poparte faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które przekonają Sąd o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża skarżącego. Sąd nie jest uprawniony do domyślania się intencji strony jak również nie można przenosić na Sąd obowiązku wykazania okoliczności. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie: - art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r.; - art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji w zaskarżonej części, gdyż w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) rachunek zysków i strat sporządzony na dzień 30 września 2023 r., b) umowa nr [...] zawarta w dniu 29 czerwca 2022 r. w M., c) faktura VAT nr [...], - na fakt sytuacji ekonomicznej spółki, zainwestowania środków i wykonania robót sieci kanalizacyjnej i sanitarnej, zagrożenia utraty płynności finansowej. W uzasadnieniu Spółka wskazała na znaczną wysokość opłaty w stosunku do jej budżetu. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej. Od powyższego wyroku wniesiona została przez Spółkę skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. - sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Podkreślić trzeba, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i nast.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które ona wywołuje. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie decyduje rodzaj zaskarżonego aktu, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania aktu, nastąpi ochrona interesu strony przed skutkami wskazanymi w tym przepisie. Ustawa wymienia w omawianym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym, jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2022 r., sygn. III OZ 526/22, LEX nr 3410699). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który Spółka złożyła w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, powinien być poparty faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Złożony przez skarżącą wniosek zawierał natomiast ogólnikowe twierdzenia, które nie mogły stanowić skutecznej podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niewątpliwie we wniosku skarżąca powinna była wykazać okoliczności, które uzasadniają jej twierdzenia oraz ewentualnie poprzeć twierdzenia odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Przytoczone dopiero w zażaleniu argumenty i załączone dokumenty przemawiające, w ocenie skarżącej, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia, (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez Spółkę dopiero na etapie zażalenia okoliczności i dokumentów na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.