III OZ 254/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2025r. sygn. akt III SO/Gd 5/25 w sprawie z wniosku T. K. w przedmiocie wymierzenia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 5/25, wydanym po rozpoznaniu sprawy z wniosku T. K. w przedmiocie wymierzenia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") oraz w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący (wnioskodawca) wnioskiem z dnia 14 lutego 2025 r. ( data stempla pocztowego), powołując art. 55 § 1 p.p.s.a., zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny w maksymalnej wysokości za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jego skargi (datowanej na dzień 2 listopada 2024 r.), złożonej w biurze podawczym organu w dniu 14 listopada 2024 r., a wniesionej na bezczynność organu w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że skarga na bezczynność, dotycząca wniosku o udostępnienie informacji publicznej, datowanego na dzień 22 grudnia 2023 r., została zarejestrowana pod numerem RPW/20118/2024. Natomiast do dnia sporządzenia wniosku organ nie przekazał skargi z aktami sprawy sądowi. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na wniosek wniósł o niewymierzanie grzywny. Organ wskazał, że od dnia 14 grudnia 2023 r. do początku lutego 2024 r., kiedy został powołany nowy piastun organu, brak było piastuna organu, a zastępca był nieobecny w pracy. Natomiast skarżący jest byłym pracownikiem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku i po ustaniu zatrudnienia kieruje do organu liczne obszerne wnioski o udostępnienie informacji publicznej (dotychczas 20). Nierzadko są to wnioski dotyczące informacji, o których skarżący posiadał wiedzę jako pracownik i do których miał dostęp. Podobna sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że nieterminowe przekazanie skargi jest następstwem ilości zaległych spraw (wieloletnich), z którymi mierzy się organ. Z kolei Kierownik Wydziału Zabytków Nieruchomych pominął obowiązek prawny przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni do sądu. Został w tym zakresie pouczony. Jednocześnie organ przekazał skargę skarżącego, datowaną na dzień 2 listopada 2024 r., która wpłynęła do organu w dniu 14 listopada 2024 r., odpowiedź na skargę oraz akta sprawy. WSA w Gdańsku uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że skarga wpłynęła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 14 listopada 2024 r., jednak nie została ona - wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy - przekazana do sądu w terminie 15 dni od jej otrzymania, czyli w terminie określonym przepisem art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a dopiero w dniu 14 marca 2025 r. W ocenie Sądu I instancji, ziściły się zatem przesłanki wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie niedotrzymania przez organ ustawowego terminu przekazania dokumentacji do sądu administracyjnego. Ponadto wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązku przekazania do sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, nawet jeżeli dopełnienie tego obowiązku nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Z kolei fakt przekazania przez organ skargi wraz z niezbędnymi dokumentami nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, dostępna w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny, Sąd I instancji wyjaśnił, że wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny jest uzasadnione, jednak nie w wysokości wskazanej przez skarżącego. Zgodnie bowiem z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r. i w drugim półroczu 2024 r. (M.P. z 2025 r., poz.148), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 7140,52 zł. Wynika z powyższego, że grzywna może być wymierzona organowi do kwoty 71405,20 zł. Wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej wysokości nie miało jednak uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ, mimo że organ przekroczył wskazany w ustawie termin, to jednak przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu przed rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku. W tej zaś sytuacji grzywna nie może mieć charakteru dyscyplinującego, skoro organ wykonał już, nałożony nań ustawą, obowiązek. Jednak wskazana przez organ okoliczność, że nieterminowe przekazanie skargi jest następstwem wieloletnich zaległości, czy zaniedbań konkretnego pracownika, nie może być usprawiedliwieniem dla przekazania skargi z odpowiedzią na skargę i aktami z 3,5 miesięcznym opóźnieniem. Tymi okolicznościami Sąd I instancji uzasadnił wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, stwierdzając, że kwota ta stanowi niespełna 1/7 część przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r. i jest kwotą wystarczającą, aby spełnić swą rolę represyjną i prewencyjną. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez poczynienie błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia i pominięcie, że: a) skarżący (były pracownik organu) składa liczne wnioski o dostęp do informacji publicznych, stanowiących znaczne obciążenie czasowe i organizacyjnej dla organu w zakresie udostępnienia żądnej informacji publicznej (dezorganizując jego pracę), w tym - jak w tej sprawie - składając wnioski w sprawach znanych skarżącemu jako inspektorowi prowadzącemu sprawę, co stanowi "nadużycie " prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, b) jedynie wskutek niecelowej omyłki pracownika organu, przy licznych wnioskach skarżącego, skarga skarżącego wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy nie została przekazana w terminie, przy czym nie miało to znamion złej woli organu, czy też celowego działania, lecz było wynikiem błędu pracownika; 2. naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia organowi grzywny i w związku z tym konieczne (obligatoryjne) było wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji nadużywania przez skarżącego, jako byłego pracownika organu (co wynika z przedłożonego przez organ zestawienia wniosków składanych przez skarżącego), prawa dostępu do informacji publicznej w celu dezorganizacji pracy urzędu i spowodowaniu dodatkowej uciążliwości (pracy) w przygotowaniu informacji publicznej w sprawach, o których skarżący ma wiedzę jako były pracownik organu. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o oddalenie zażalenia, a także o zmianę postanowienia w jego punkcie pierwszym (tzn. w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny) i wymierzenie jej w wysokości wyższej od orzeczonej przez Sąd I instancji z uwagi na umyślne działanie organu w złej wierze, o charakterze dyskryminującym skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 14 listopada 2024 r., ale została przekazana do Sądu I instancji wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy dopiero wskutek wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Nastąpiło to 14 marca 2025 r. To wówczas organ udzielił w jednym piśmie i odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Trzeba podkreślić, że już w połowie listopada 2024 r. organ powziął wiadomość, że skarżący zarzuca mu bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o dostęp do informacji publicznej i należy wypełnić obowiązki wynikające z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., przy czym, wolą ustawodawcy (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) termin na wykonanie tych obowiązków został skrócony do 15 dni. Jednak organ uchybił terminowi przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy i w konsekwencji doszło do wielokrotnego – aż 3,5 miesięcznego -przekroczenia tego terminu, co w sposób bezsporny i obiektywny uniemożliwiło Sądowi I instancji rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy postawione w zażaleniu zarzuty organu są całkowicie niezasadne. Nie można Sądowi I instancji zarzucać nieuwzględnienia w uzasadnieniu postanowienia, w części dotyczącej podstaw faktycznych wymierzenia grzywny, okoliczności dotyczących ilości i sposobu składania przez skarżącego wniosków o dostęp do informacji publicznej, czy też nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Są to bowiem kwestie, które organ powinien podnosić w odpowiedzi na skargę, a nie na etapie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny. Okoliczność te łączą się ze sposobem rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej (instytucja nadużycia prawa), a następnie dotyczą już ściśle oceny zasadności samej skargi na bezczynność organu. Natomiast co do zasadności skargi organ, zgodnie z p.p.s.a., wypowiada się w odpowiedzi na skargę i z tego powodu ustawodawca wykonanie obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. uznał za kluczowe dla rozpoznanie każdej sprawy sądowoadministracyjnej, zabezpieczając jednocześnie wykonanie tego obowiązku gwarancją represyjno – dyscyplinującą w postaci instytucji wymierzenia organowi grzywny. Co więcej to wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. termin 30 dni został skrócony do 15 dni. Wbrew twierdzeniom zażalenia, Sąd I instancji, wymierzając organowi grzywnę prawidłowo uznał, że zaniedbania (zaniechania) pracownika organu i brak skutecznie sprawowanego nadzoru nad jego pracą, czy też dezorganizacja urzędu nie mogą, w okolicznościach faktycznych sprawy, stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia grzywny, a tym samym podważać gwarancji procesowych strony do rozpoznania wniesionej przez nią skargi do Sądu. Należy przypomnieć, że bezwzględność nakazu działania organu wynikająca z dyspozycji normy wynikającej z art. 54 § 2 p.p.s.a. czyni dopuszczalnym wniosek o wymierzenie grzywny także w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna (tak w uchwale NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r. , sygn. III OPS 1/23, opubl. ONSAiWSA 2024/4/41, Legalis nr 3070360). W konsekwencji oznacza to również niezasadność postawionego zarzutu naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wnoszący zażalenie zdaje się nie dostrzegać, że brak przekazania skargi do Sądu uniemożliwił skarżącemu realizację jego podstawowych konstytucyjnych praw (art. 45 i art. 78 Konstytucji RP) w postaci ochrony sądowej, o którą skarżący zwrócił się zresztą w zakresie innego publicznego (konstytucyjnego) prawa podmiotowego, a mianowicie prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Sąd I instancji wziął te okoliczności pod uwagę i wymierzył grzywnę biorąc pod uwagę nie tylko okres przypadający pomiędzy wniesieniem skargi a orzekaniem w sprawie grzywny, ale również uwzględnił ostateczne wykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaskarżone postanowienie jest prawidłowe co do zasady oraz co do wysokości wymierzonej grzywny. Orzekając o wymierzeniu grzywny w wysokości 1.000 zł, tj. poniżej górnej, dopuszczalnej jej granicy, Sąd I instancji wymierzył grzywnę proporcjonalną do wagi naruszenia nałożonych na organ obowiązków ustawowych. W konsekwencji WSA w Gdańsku prawidłowo zastosował art. 55 § 1 p.p.s.a., co przesądza o bezzasadności zażalenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. Odnosząc się z kolei do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że (pominąwszy nawet sam kierunek rozstrzygnięcia), nie może on być uwzględniony przez NSA, bowiem przepisyart. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.