III OZ 24/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń A. M. i Prokuratora Okręgowego w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 23/23 w sprawie z wniosku A. M. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 r. postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 23/23, po rozpoznaniu sprawy z wniosku A. M. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 r. – w punkcie 1 wymierzył Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywnę w kwocie 100 zł; w punkcie 2 zasądził od Prokuratora Okręgowego w Łodzi na rzecz A. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. III SO/Łd 10/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił wniosek A. M. (dalej jako: skarżący) z dnia 23 maja 2023 r. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność w sprawie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 24 stycznia 2023 r. dotyczącego Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, postulując jego zmianę i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 000 zł. Postanowieniem z dnia 27 września 2023 r. sygn. III OZ 428/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie wskazując, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 20/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący postulując jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 tyś zł. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. III OZ 575/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie wskazując, że wobec stwierdzonego przez sąd uchybienia terminu przez organ, w stosunku do organu, mimo przekazania skargi do sądu zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do wymierzenia grzywny. Jeżeli zaś Sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie stronie wyjaśnić. Przyczyną odstąpienia z pewnością nie może być wielość pism wnoszonych przez skarżącego do organu, aczkolwiek może mieć to wpływ na wymiar grzywny. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie może być również ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu, czy też późniejsze jej odrzucenie przez sąd. Rozpoznając zatem ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, sąd weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., niewielkie opóźnienie w przekazaniu skargi oraz czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. Ponownie rozpoznając wniosek, Sąd pierwszej instancji uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem tego Sądu w sprawie bezspornym jest, że Prokurator nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie. Skarga na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w sprawie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 24 stycznia 2023 r. dotyczącego Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 146/23. Skarga wpłynęła do Prokuratury za pośrednictwem ePUAP w dniu 11 kwietnia 2023 r. Oznacza to, że organ obowiązany był najpóźniej do dnia 11 maja 2023 r. przekazać sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarga została nadana do sądu w dniu 20 lipca 2023 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. i po złożeniu w dniu 23 maja 2023 r. przez skarżącego wniosku o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi z dnia 11 kwietnia 2023 r. Dalej Sąd meriti wskazał, że niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie wynikającym z ustawy uzasadnia wymierzenie grzywny, ponieważ wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Wymierzając Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywnę za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie, sąd miał jednak na uwadze przede wszystkim okres opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi, tj. ponad 2 miesiące, a także wielość, podobnych pism (tj. skarg, zawiadomień o popełnieniu przestępstw) wnoszonych przez skarżącego do Prokuratury w tym samym czasie. Ustawodawca pozostawił swobodę w decyzji co do wymiaru wysokości grzywny, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości. Sąd uznał, że wymierzona grzywna w wysokości 100 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia ciążącego obowiązku, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. M., postulując jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 tyś zł. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się również Prokurator Okręgowy w Łodzi i w zażaleniu, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne przyjęcie, że wymierzenie w tej sprawie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi jest dopuszczalne, podczas gdy prokuratura nie jest organem administracji, o którym mowa w art. 54 § 1 P.p.s.a., nadto sprawa wywołana wnioskiem skarżącego o wymierzenie grzywny dotyczyła skargi na bezczynność Prokuratury Okręgowej w Łodzi w postępowaniu karnym zainicjowanym przez ww. złożeniem zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa i w związku z tym nie należała do kognicji sądu administracyjnego, została prawomocnym postanowieniem WSA w Łodzi odrzucona jako niedopuszczalna, a co za tym idzie niedopuszczalny jest również wniosek o wymierzenie prokuratorowi grzywny; W przypadku nie uwzględnienia powyższego zarzutu Prokuratur podniósł zarzut naruszenia art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą ocenę wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza składających się na przyczyny nieterminowego wywiązania się przez prokuratora z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., oraz nieuwzględnienie podjętych przez prokuratora czynności w trybie procedury karnej z zachowaniem wszelkich wymogów ochrony praw skarżącego w związku ze złożonym pismem zatytułowany skarga z dnia 11 kwietnia 2023 r., nie uwzględnieniu niecelowości wymierzenia prokuratorowi grzywny przy uwzględnieniu funkcji prewencyjnej i dyscyplinującej jakie ma ona spełnić; nie uwzględnienie, iż w istocie wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny stanowi nadużycie prawa, sprzeciwia się jej sensowi i jako taki nie zasługuje na ochronę. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie wniosku skarżącego o ukaranie Prokuratora Okręgowego w Łodzi grzywną, alternatywnie o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (por. uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 P.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej, niż sprawa zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w następstwie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. III OZ 575/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając ponownie sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi, stosownie do art. 190 P.p.s.a. w zw. z 197 § 2 P.p.s.a., uwzględnił stanowisko zawarte we wskazanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpoznał sprawę merytorycznie. Niezasadne pozostają więc zawarte w zażaleniu Prokuratora wywody dotyczące braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano, obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a., jest niezależny od tego, czy organ władzy publicznej, którym niewątpliwie jest Prokurator, jest organem administracji publicznej. Pojęcie organu wskazane w przepisie art. 54 § 2 P.p.s.a. nie jest bowiem ograniczone do organu administracji publicznej, lecz należy przez nie rozumieć organ w subiektywnym znaczeniu, czyli podmiot, o którym skarżący twierdzi, że jest organem władzy publicznej, względnie inny podmiotem, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OZ 487/23, publ. CBOSA). Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. W okolicznościach niniejszej sprawy skarga została przekazana do Sądu Wojewódzkiego z opóźnieniem ponad 2-miesięcznym, dlatego też Sąd ten miał podstawę do wymierzenia grzywny organowi stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. Z kolei sam skarżący w zażaleniu nie kwestionuje wymierzenia grzywny, ale jej wysokość, która w jego ocenie nie spełni funkcji dyscyplinującej, represyjnej ani prewencyjnej. Stanowisko to nie zostało jednak szerzej uzasadnione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w tym zakresie. Zdaniem NSA, wysokość grzywny ustalona przez Sąd meriti jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący organ. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Te dyrektywy w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy nie przemawia za tym, aby konieczne było wymierzanie organowi wyższej grzywny, niż zasądzona przez Sąd Wojewódzki. Grzywna ta, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, spełnia swój prewencyjny i po części represyjny charakter. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.