III OZ 219/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Miasta Opole - Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 450/23 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej A. z siedzibą w O., Wspólnoty Mieszkaniowej B. z siedzibą w O., C. z siedzibą w O. i Stowarzyszenia D. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r., [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r., [...].

Postanowieniem z 13 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosków Wspólnoty A. w O., B. z siedzibą w O. i Wspólnoty C. w O. (dalej: skarżący) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: Budowa trasy średnicowej w ramach zadania – budowa przeprawy przez rzekę Odrę wraz z drogami dojazdowymi i obiektami umożliwiającymi włączenie do układu komunikacyjnego miasta Opola. Postanowienie zostało wydane w sprawie ze skarg Wspólnoty A. w O., Wspólnoty C. w O., C. z siedzibą w O. i Stowarzyszenia D. z siedzibą w O. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z wniosków zawartych w skargach skarżących, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi po stronie inwestora bezpośredniego uprawnienia do realizacji projektowanej inwestycji, jednak zachodzi realna możliwość podjęcia przez inwestora działań zmierzających do usunięcia pomnika przyrody – dębu szypułkowego (obwód 432 cm). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przepis art. 44 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm. – dalej: u.o.p.) daje inwestorowi możliwość zniszczenia pomnika przyrody, co jest stanowiskiem błędnym, bowiem istnieją co najmniej dwa rozwiązania alternatywne - wariant I i wariant III – które nie kolidują z żadnymi pomnikami przyrody. Wskazano, że skoro inwestor w raporcie przewidział realne warianty alternatywne trasy średnicowej i warianty te nie kolidują z żadnymi pomnikami przyrody, to nie zachodzi podstawa do zniesienia ochrony zapewnionej uchwałą Rady Miasta Opole Nr XLVIII/504/05 z 23 czerwca 2005 r. Uwzględniając wniosek Sąd I instancji wskazał, że wniosek ten zawiera uzasadnienie. W aktach sądowych skarżący przedstawili swoje argumenty, które mają świadczyć o zasadności wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Wskazali na alternatywne rozwiązania, do których organ w ogóle się nie odniósł w odpowiedzi na skargę z 7 marca 2023 r. Mając na uwadze argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku oraz treść art. 44 ust. 4 u.o.p., trudno na tym etapie postępowania oceniać kwestie następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor – Miasto Opole. Inwestor zarzucił naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm. – dalej ustawa środowiskowa) oraz w związku z art. 44 ust. 4 u.o.p. Inwestor wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, w postaci postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z 16 marca 2023 r. na potwierdzenie okoliczności, że organy ochrony środowiska stwierdzają brak rozwiązań alternatywnych dla przedsięwzięcia. Inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 2023 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 2023 r. do czasu rozstrzygnięcia zażalenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł także organ. Organ zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 44 ust. 4 u.o.p. Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej oraz art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenia Wspólnota A. w O. wniosła o oddalenie obu zażaleń. Odpowiedź na zażalenie inwestora złożył ponadto uczestnik postępowania C. S. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza bowiem, że ocenie mogły podlegać wyłącznie argumenty wniosków mające znaczenie z punktu widzenia ochrony skarżących, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia o charakterze liniowym, która wykracza swoim oddziaływaniem znacznie poza nieruchomość skarżących. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Ponadto, równie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zażaleń ma wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Należy także zastrzec, że w tej konkretnej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została w istotny sposób ograniczona. Już bowiem po wniesieniu zażalenia, wyrokiem z 18 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione w tej sprawie skargi. Od wyroku tego zostały wniesione skargi kasacyjne, a sprawa toczy się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 1355/24. Co do zasady, wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach), powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zakończenie postępowania przed Sądem I instancji powoduje jednak, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest możliwe, co oznacza, że uchylając zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany samodzielnie rozpoznać wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dostrzegł organ w swoim zażaleniu zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej oraz art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. Organ trafnie zauważył, że w istocie Sąd I instancji nie dokonał zindywidualizowanej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w zakresie konkretnych, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonych materiałach, okoliczności faktycznych. Postanowienie Sądu I Instancji jest lakoniczne i wewnętrznie sprzeczne. Jak już wyżej wskazano, uzasadnienie prawne Sądu I instancji sprowadza się do stwierdzenia, że w aktach sądowych skarżący przedstawili swoje argumenty, które mają świadczyć o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd I instancji wskazuje, że argumenty te znajdują się na dwóch kartach akt sądowych, całkowicie pomijając, że z wcześniejszych rozważań wynika, że wnioski o wstrzymanie wykonania złożyli także inni skarżący. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wskazali na alternatywne rozwiązania, do których organ w ogóle się nie odniósł w odpowiedzi na skargę z 7 marca 2023 r. Brak jest jednak wyjaśnienia o jakiego rodzaju alternatywne rozwiązania chodzi, a także z jakiego powodu konieczne było odnoszenie się do nich w odpowiedzi na skargę. Niezrozumiałe jest również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że mając na uwadze argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku oraz treść art. 44 ust. 4 u.o.p., trudno na tym etapie postępowania oceniać kwestie następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Z tak sformułowanego stanowiska wynika, że Sąd I instancji nie dostrzegł przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo, że wydał rozstrzygnięcie udzielające ochrony tymczasowej. Tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie poddaje się kontroli instancyjnej i już tylko z tego powodu podlegało uchyleniu. Dokonując analizy wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja wniosków dotyczy przede wszystkim usunięcia pomnika przyrody (dębu szypułkowatego). Jednocześnie jednak skarżący sami przyznają, że z zaskarżonej decyzji wynika, że: "w pracach budowlanych należy dochować wszelkiej staranności, aby nie doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia pomnika przyrody w [...] - dąb szypułkowy o obwodzie 432 cm. Natomiast, ocena, czy dojdzie do faktycznej kolizji jest możliwa dopiero na etapie sporządzania planu architektonicznego budowanej trasy." Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja prowadzi do likwidacji pomnika przyrody. Należy mieć także na uwadze, że ewentualne zniesienie tej formy ochrony musi nastąpić w odrębnym trybie, na podstawie art. 44 ust. 4 u.o.p., a nie na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Określając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia właściwy organ nie jest uprawniony do zniesienia formy ochrony przyrody jaką jest pomnik przyrody. Nie bez znaczenia jest również, że dokonując w obecnym stanie prawnym oceny wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić wejście w życie art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej. Z uzasadnienia wniosków nie wynika, żeby skarżący uprawdopodobnili, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skargach naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też żaden przepis szczególny, nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.