III OZ 21/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń A. M. i Prokuratora Okręgowego w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 22/23 w sprawie z wniosku A. M. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 r. postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem z 13 grudnia 2023 r., III SO/Łd 22/23, po rozpoznaniu sprawy z wniosku A. M. (dalej: skarżący") o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi (dalej: "Prokurator") za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r. o popełnieniu przestępstwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście E. M., wymierzył Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywnę w kwocie 150 zł (pkt 1) oraz zasądził od Prokuratora na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., III SO/Łd 11/23 WSA w Łodzi odrzucił wniosek skarżącego z 23 maja 2023 r. o wymierzenie Prokuratorowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r. uznając go za niedopuszczalny, ponieważ wniesiona skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z 27 września 2023 r., III OZ 429/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 czerwca 2023 r. wskazując, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 12 października 2023 r., III SO/Łd 18/23 oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie Prokuratorowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z urzędu ustalił, iż ww. skarga A. M. na bezczynność została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 151/23. Skarga wpłynęła do Prokuratora za pośrednictwem ePUAP 11 kwietnia 2023 r. Do sądu skarga została nadana 25 lipca 2023 r. Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazując, że jakkolwiek Prokurator nie nadesłał odpowiedzi na wniosek strony o wymierzenie grzywny, to sądowi z urzędu znane są fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Sąd wziął pod uwagę liczbę wniesionych przez skarżącego skarg na bezczynność, stopień ich skomplikowania i zawiłości. Zdaniem Sądu w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu, które Sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie, wynikało z nadmiernego obciążenia liczbą wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów Sąd dostrzegł naruszenie terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., wskazując jednocześnie, że organ wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww. przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do sądu, został zrealizowany. Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie wniósł skarżący wnosząc o jego uchylenie i wymierzenie Prokuratorowi grzywny. Postanowieniem z 24 listopada 2023 r., III OZ 589/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 października 2023 r. wskazując, że wobec stwierdzonego przez sąd uchybienia terminu przez organ i to wcale nie nieznacznego, bowiem ponad 3-miesięcznego, w stosunku do organu, mimo przekazania skargi do sądu, zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do wymierzenia grzywny. Jeżeli zaś Sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie stronie wyjaśnić. Przyczyną odstąpienia z pewnością nie może być wielość pism wnoszonych przez skarżącego do organu, aczkolwiek może mieć to wpływ na wymiar grzywny. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie może być również ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu, czy też późniejsze jej odrzucenie przez sąd. NSA uznał konieczność merytorycznego rozpoznanie wniosku skarżącego, wskazując aby Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania do Sądu oraz czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. Sąd pierwszej instancji po raz kolejny rozpoznając wniosek skarżącego zaskarżonym postanowieniem z 13 grudnia 2023 r., III SO/Łd 22/23 uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem WSA w Łodzi w sprawie bezspornym jest, że Prokurator nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie. WSA w Łodzi przypomniał, że skarga A. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r. o popełnieniu przestępstwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 151/23. Z akt tej sprawy wynika, że skarga wpłynęła do Prokuratury za pośrednictwem ePUAP 11 kwietnia 2023 r. Oznacza to, że organ obowiązany był najpóźniej do 11 maja 2023 r. przekazać Sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarga została nadana do Sądu 25 lipca 2023 r., a więc ponad 3 miesiące po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i po złożeniu 23 maja 2023 r. przez skarżącego wniosku o wymierzenie Prokuratorowi grzywny. Zdaniem WSA w Łodzi niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do Sądu w terminie wynikającym z ustawy uzasadnia wymierzenie grzywny, ponieważ wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzając Prokuratorowi grzywnę za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie, sąd miał na uwadze okres opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi, tj. ponad 3-miesiące, a także wielość, podobnych pism (tj. skarg, zawiadomień o popełnieniu przestępstw) wnoszonych przez skarżącego do Prokuratury w tym samym czasie. Ustawodawca pozostawił swobodę w decyzji co do wymiaru wysokości grzywny, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości. Sąd uznał zatem, że wymierzona grzywna w wysokości 150 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia ciążącego obowiązku, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, postulując jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 tyś zł. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie wykonał zaleceń wynikających z postanowienia NSA z 24 listopada 2023 r., III OZ 429/23, co skutkowało zbyt niską kwotą grzywny. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się również Prokurator Okręgowy w Łodzi i w zażaleniu, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne przyjęcie, że wymierzenie w tej sprawie grzywny Prokuratorowi jest dopuszczalne, podczas gdy prokuratura nie jest organem administracji, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a., nadto sprawa wywołana wnioskiem skarżącego o wymierzenie grzywny dotyczyła skargi na bezczynność Prokuratora w postępowaniu karnym zainicjowanym ww. złożeniem zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa i w związku z tym nie należała do kognicji sądu administracyjnego, została prawomocnym postanowieniem WSA w Łodzi odrzucona jako niedopuszczalna, a co za tym idzie niedopuszczalny jest również wniosek o wymierzenie prokuratorowi grzywny; W przypadku nie uwzględnienia powyższego zarzutu Prokuratur podniósł zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą ocenę wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza składających się na przyczyny nieterminowego wywiązania się przez Prokuratora z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., oraz nieuwzględnienie podjętych przez Prokuratora czynności w trybie procedury karnej z zachowaniem wszelkich wymogów ochrony praw skarżącego w związku ze złożonym pismem zatytułowany skarga z 11 kwietnia 2023 r., nie uwzględnieniu niecelowości wymierzenia prokuratorowi grzywny z uwagi na fakt, iż w istocie wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny stanowi nadużycie prawa, sprzeciwia się jej sensowi i jako taki nie zasługuje na ochronę. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie wniosku skarżącego o ukaranie go grzywną, alternatywnie o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Artykuł 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Podkreślić również należy, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (por. uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej, niż sprawa zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut Prokuratora dotyczący braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowego wniosku, z uwagi na prawomocne odrzucenie skargi na bezczynność (III SAB/Łd 151/23). Tym bardziej, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w następstwie postanowienia NSA z 27 września 2023 r., III OZ 429/23, w którym to Sąd drugiej instancji wyraźnie wskazał, że przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie jest ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Należy przypomnieć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało również w następstwie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2023 r., III OZ 589/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając ponownie sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi, stosownie do art. 190 p.p.s.a. w zw. z 197 § 2 p.p.s.a., uwzględnił stanowisko zawarte we wskazanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpoznał sprawę merytorycznie. Ponadto, jak już wyżej wskazano, obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest niezależny od tego, czy organ władzy publicznej, którym niewątpliwie jest Prokurator, jest organem administracji publicznej. Pojęcie organu wskazane w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest bowiem ograniczone do organu administracji publicznej, lecz należy przez nie rozumieć organ w subiektywnym znaczeniu, czyli podmiot, o którym skarżący twierdzi, że jest organem władzy publicznej, względnie innym podmiotem, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (por. postanowienia NSA: z 20 grudnia 2023 r., III OZ 621/23, z 17 października 2023 r., sygn. akt III OZ 487/23). Żadna zaś okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. W realiach niniejszej sprawy skarga została przekazana do WSA w Łodzi z opóźnieniem ponad 3-miesięcznym, dlatego też Sąd pierwszej instancji miał podstawę do wymierzenia grzywny organowi stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. Z kolei sam skarżący w zażaleniu nie kwestionuje wymierzenia grzywny, ale jej wysokość, która w jego ocenie nie spełni funkcji dyscyplinującej, represyjnej ani prewencyjnej. Stanowisko to nie zostało jednak szerzej uzasadnione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w tym zakresie. Zdaniem NSA, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się Prokurator. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Te dyrektywy w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy nie przemawia za tym, aby konieczne było wymierzanie organowi wyższej grzywny, niż określona przez WSA w Łodzi. Grzywna ta, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, spełnia swój prewencyjny i po części represyjny charakter. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.