III OZ 208/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1138/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia oddalić zażalenie.

K. J. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W skardze zawarto m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który nie zawierał uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1138/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." i wskazał, że wniosek skarżącego nie może zostać uwzględniony, bowiem w żaden sposób nie uprawdopodobniono, iż niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji naraziłoby skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia K. J. Zarzucono w nim naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji pomimo istnienia wysokiego prawdopodobieństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody w przypadku wykonania decyzji zaskarżonej skargą. Wskazując na powyższy zarzut, żalący się wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku zawartego w skardze. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że wywiezienie i zutylizowanie określonych w zaskarżonej decyzji przedmiotów oznaczać będzie brak możliwości ich późniejszego odtworzenia w przypadku ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji. W przypadku przedmiotów wykorzystywanych w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej (np. elementy oświetlenia ulicznego stanowiące magazyn części zamiennych) ich zutylizowanie będzie się wiązało z koniecznością nabycia nowych elementów na potrzeby prowadzonej działalności oraz poświęceniem dodatkowego nakładu czasu i środków na ich poszukiwanie. Ze względu natomiast na charakter przedmiotów objętych nakazem usunięcia z działki skarżącego i zutylizowania, które nie są nowe, ale używane, za to w ocenie skarżącego nadające się do użycia zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, nie sposób oszacować ich wartości rynkowej, która mogłaby być wyznacznikiem dla ustalenia rozmiarów szkody podlegającej naprawieniu. Rzeczywistej szkody w mieniu skarżącego nie dałoby się tym samym naprawić, bo realna wartość zgromadzonych przez skarżącego zapasów i materiałów uznanych przez organ za odpady jest niewymierna. Dlatego też wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego merytoryczna ocena wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji była możliwa w oparciu o samą tylko znajomość przedmiotu sprawy, zasady logiki oraz ogólne doświadczenie życiowe, którym powinien dysponować i kierować się w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości każdy sąd, również sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów – nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, że wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem nie zawierał żadnego uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21, LEX nr 3199887). Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczone dopiero w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżącego, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie uzasadniałyby uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia, (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.