III OZ 205/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 503/20 o odrzuceniu skargi D.C. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 503/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."), odrzucił skargę D.C. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia podał, że pismem z dnia 11 maja 2010 r. Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych jego skargi na w/w decyzję, poprzez podanie numeru PESEL, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone D.C. w dniu 20 maja 2020 r., lecz nie zostało przez niego w zakreślonym terminie wykonane. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać podpis strony lub jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Ponadto, w świetle art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jeżeli pismo strony będącej osobą fizyczną jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL takiej osoby. Stosownie do treści art. 49 § 1 P.p.s.a., jeśli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Konsekwencją nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi jest jej odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że wezwanie Sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi w postaci podania numeru PESEL doręczono D.C. w dniu 20 maja 2020 r. Z uwagi na to, że skarżący otrzymał przedmiotowe wezwanie w okresie zawieszenia biegu terminów procesowych, wprowadzonym z powodu stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, które na nowo rozpoczęły bieg w dniu 24 maja 2020 r. (ewentualnie 23 maja 2020 r. – bez znaczenia w tej sprawie), należało przyjąć, że wyznaczony mu termin na uzupełnienie braków formalnych skargi – z uwzględnieniem treści art. 83 § 2 P.p.s.a. – upłynął bezskutecznie w dniu 1 czerwca 2020 r., co musiało skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia D.C. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Podkreślił, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, który zawierał wskazanie jego numeru PESEL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Pismo procesowe strony powinno spełniać określone warunki formalne, bez których nie można mu nadać prawidłowego biegu. Wymogi formalne składanych pism zostały uregulowane w art. 46 P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a., poza elementami wymienionymi w § 1 tego przepisu pismo strony powinno ponadto zawierać, w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie – numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W sytuacji, gdy brak jest jednego z elementów pisma wymienionych w art. 46 P.p.s.a., obowiązkiem sądu, zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jest wezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi. Z treści art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wyraźnie wynika, że jeśli pismo strony będącej osobą fizyczną jest pierwszym pismem w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (a tak było w niniejszej sprawie), to powinno zawierać numer PESEL. Bez znaczenia jest przy tym, czy numer PESEL strony skarżącej znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi na podstawie odrębnych przepisów i w formie osobnych akt sprawy. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie zastrzegł konieczność wskazania numeru PESEL osoby fizycznej przy pierwszej czynności w sprawie. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmu VIII kadencji nr 3260) wskazano, że obowiązek podania numeru PESEL strony postępowania wnoszącej pismo procesowe do sądu jest związany z wprowadzeniem do postępowania przed sądami administracyjnymi możliwości doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu i konieczną w takim przypadku jednoznaczną identyfikacją strony postępowania. Z kolei z art. 74a P.p.s.a. stanowi, że doręczanie pism przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest zależne od woli strony. Korzystanie albo niekorzystanie ze środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest zatem ciągłe w toku całego postępowania. Uzasadnia to stwierdzenie, że obowiązek podania numeru PESEL w pierwszym piśmie procesowym ma wymiar ogólny, a nie tylko taki, że numer ten jest konieczny w celu nadania biegu pismu procesowemu, w którym powinien być zamieszczony. W związku z tym, że na każdym etapie postępowania może powstać obowiązek sądu doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu, zrozumiałe jest, że ustawodawca uznał, iż strona postępowania powinna ten numer podać w pierwszym piśmie procesowym, niezależnie od tego, czy już zdecydowała się na doręczanie pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego. Ponadto zaznaczyć należy, iż także po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie, a więc już po zwrocie akt administracyjnych organowi, może powstać obowiązek doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu. Okoliczność ewentualnego znajdowania się numeru PESEL w aktach administracyjnych nie ma zatem przesądzającego znaczenia, gdyż – jak już podano– wszystkie dane powinny znajdować się w aktach sądowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla zastosowania w/w przepisów należy w pierwszej kolejności poddać analizie poruszoną przez Sąd pierwszej instancji kwestię biegu terminów procesowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych w związku z sytuacją związaną z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do w/w ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro norma zawarta w art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 365/20). Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) – z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres – utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 w/w ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 24 maja 2020 r. W związku z powyższym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, przy uwzględnieniu treści art. 83 § 2 P.p.s.a. (24 maja 2020 r. wypadał w niedzielę), przyjąć należy, iż dla D.C. termin do usunięcia braków formalnych skargi w postaci podania numeru PESEL rozpoczął swój bieg w dniu 25 maja 2020 r. W związku z tym siedmiodniowy termin na wykonanie wezwania Sądu w tym zakresie, określony w art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., upłynął w dniu 1 czerwca 2020 r., na co prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Z akt sprawy wynika, że D.C. w w/w terminie nie wykonał wezwania do usunięcia braków formalnych skargi poprzez podanie numeru PESEL, co w konsekwencji obligowało Sąd do odrzucenia skargi w oparciu o 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego, jego numer PESEL nie został wskazany ani w piśmie procesowym z dnia 27 maja 2020 r., stanowiącym wniosek o przyznanie mu w tej sprawie prawa pomocy, ani też w złożonym do Sądu urzędowym formularzu PPF. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.