III OZ 189/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 64/26 o oddaleniu wniosku o wyłączenie od rozpoznania sprawy sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: Katarzyny Matczak i Beaty Jezielskiej oraz asesora Grzegorza Klimka w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 3 kwietnia 2025 r., nr PN.4131.75.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy [...] poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy P. postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "Sąd I instancji"), postanowieniem z 23 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 64/26, oddalił wniosek Gminy P. (dalej: "skarżąca") o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: Beaty Jezielskiej, Katarzyny Matczak i asesora WSA Grzegorza Klimka od rozpoznania sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 3 kwietnia 2025 r., nr PN.4131.75.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy [...] poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy P.. W złożonym wniosku skarżąca podniosła, że z uwagi na fakt, iż wskazani sędziowie oraz asesor orzekali w innych, lecz analogicznych i dotyczących de facto tego samego stanu faktycznego sprawach, powzięli już stanowisko, co do analizowanego stanu prawnego. Podkreśliła, że choć sprawy te różnią się pod względem podmiotów występujących w charakterze stron i skarżonych organów, w istocie dotyczą tego samego problemu prawnego, który objęty jest postępowaniem w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, nawet przy zachowaniu najwyższych standardów etycznych przez sędziego, nie jest dogodne dla niego, aby orzekać w sposób przeczący własnemu stanowisku, wyrażonym w innym, choć analogicznym postepowaniu, dotyczącym de facto tego samego stanu faktycznego i prawnego. Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Katarzyna Matczak i asesor WSA Grzegorz Klimek złożyli oświadczenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność z art. 19 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ani żaden z powodów wyłączenia wymienionych w art. 18 p.p.s.a. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Sąd I instancji odwołał się do treści art. 18 p.p.s.a. oraz art. 19 p.p.s.a., wskazując na przesłanki wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony. Sąd I instancji wskazał, że wymienieni we wnioskach o wyłączenie sędziowie Katarzyna Matczak i Beata Jezielska oraz asesor Grzegorz Klimek złożyli do akt sprawy oświadczenia, o których mowa w art. 22 p.p.s.a. wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność z art. 19 p.p.s.a., ani żaden z powodów wyłączenia wymienionych w art. 18 p.p.s.a. skarżąca zaś nie wskazała na żadne okoliczności, czy też dowody, mogące uprawdopodobnić formułowane w tym zakresie zarzuty. W ocenie Sądu I instancji argumentacja skarżącej ma charakter ogólnikowy, zatem podnoszone przez nią twierdzenia nie mogły podważyć wiarygodności złożonych przez sędziów oświadczeń i stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o wyłączenie. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez nieujawnienie informacji na temat składu sądu rozpoznającego wniosek, będącej informacją istotną z punktu widzenia interesu prawnego strony, co uniemożliwiło stronie zajęcie stanowiska w sprawie ewentualnego wyłączenia wyznaczonego sędziego, co wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako pozbawienie strony możności obrony jej praw; 2. art. 19 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewyłączeniu sędziego objętego wnioskiem o wyłączenie pomimo tego, że zachodziła okoliczność tego rodzaju, że istniała uzasadniona wątpliwość co do bezstronności sędziego w przedmiotowej sprawie; 3. art. 21 p.p.s.a. w zw. z art. 19 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia bez uprzedniej kontroli możliwości orzekania przez sędziego WSA Przemysława Krzykowskiego w związku z zachodzącą podstawą jego wyłączenia, pomimo tego że zachodziła podstawa wyłączenia z art. 19 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż wskazany sędzia pracuje jako pracownik naukowy w tym samym zakładzie pracy, co pełnomocnik skarżącej; 4. naruszenie art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne rozpoznanie trzech odrębnych wniosków o wyłączenie sędziego i wydanie w tej sprawie jednego postanowienia zawierające rozstrzygnięcie co do wszystkich wniosków w jednym punkcie sentencji, podczas gdy prawidłowym byłoby wydanie trzech odrębnych postanowień albo przynajmniej wydanie postanowienia zawierającego rozstrzygnięcia w trzech odrębnych punktach. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 18 p.p.s.a. wyłączenie sędziego (asesora) może nastąpić z mocy ustawy, zaś stosownie do art. 19 p.p.s.a. sąd może wyłączyć sędziego na jego żądanie lub wniosek strony. Wyłączenie sędziego (asesora) z mocy ustawy następuje na podstawie enumeratywnie wymienionych w art. 18 p.p.s.a. przesłanek. Natomiast wyłączenie sędziego (asesora) na jego żądanie lub wniosek strony, zgodnie z tym co stanowi art. 19 p.p.s.a. następuje w przypadku zaistnienia okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego (asesora) w danej sprawie. Zasadność wniosku o wyłączenie sędziego (asesora) zależy od okoliczności faktycznych, jakie w każdym konkretnym przypadku mogą mieć wpływ na sposób prowadzenia postępowania przez sędziego (asesora). W przypadku wyłączenia na wniosek sędziego (asesora) lub strony, wyłączenie następuje na podstawie okoliczności, która uzasadniałaby wątpliwości co do bezstronności sędziego (asesora). Przy tym stosownie do treści art. 20 p.p.s.a., to strona składająca wniosek obowiązana jest wskazać oraz uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Postanowienie w przedmiocie wyłączenia sędziego (asesora), zgodnie z treścią art. 22 § 2 p.p.s.a., poprzedza złożenie wyjaśnień przez tego sędziego (asesora), którego wniosek dotyczy. Podkreślenia wymaga, że o wyłączeniu sędziego (asesora) nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Przyczyny wyłączenia, które powinny zostać uprawdopodobnione we wniosku o wyłączenie sędziego (asesora), to wyłącznie przyczyny na które wskazują art. 18 p.p.s.a. i 19 p.p.s.a. Oznacza to, że nie będzie chodzić o jakąkolwiek okoliczność, która zdaniem strony wyłącza sąd od rozpoznawania jej sprawy, ale okoliczność spośród przewidzianych w ustawie p.p.s.a. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawniczej jednoznacznie wskazuje się, że instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w toku postępowania sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r. sygn. akt II FZ 60/08, OSP 2008/12/133, z aprobującą glosą A. Gomułowicza, akceptowane przez: A. Kabata w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 4 do art. 19 oraz J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234, nb 5; s. 238, nb 2; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r., sygn. akt K 3/09, OTK-A z 2011/1/5). Subiektywny pogląd strony co do trafności orzeczeń podjętych z udziałem danego sędziego (asesora) nie stanowi przesłanki wyłączenia sędziego (asesora) od rozpoznania danej sprawy, podobnie jak sam fakt, że sędzia (asesor), którego wyłączenia domaga się strona, był sprawozdawcą w innej sprawie z jej udziałem (postanowienie NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OZ 72/24; wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 392/08; postanowienie NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 559/12, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską - op. cit., s. 234, nb 5). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia ww. sędziów oraz asesora na podstawie przesłanek wymienionych w art. 18 p.p.s.a. i art. 19 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wyłączenie objętych wnioskiem sędziów i asesora, od orzekania w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 64/26, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia określone w art. 18 p.p.s.a., a podane przez skarżącą okoliczności nie są tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wskazanych we wniosku sędziów i asesora (art. 19 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że argumentacja skarżącej opiera się w istocie na jej subiektywnym przekonaniu i wynika z jej niezadowolenia z procedowania przez wymienionych we wniosku sędziów i asesora w innych sprawach dotyczących tego samego problemu prawnego, który objęty jest postępowaniem w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że podejmowanie przez sędziego, którego wyłączenia od rozpoznania sprawy strona się domaga, niekorzystnych, w odczuciu wnioskodawcy, rozstrzygnięć w sprawach, nie stanowi o braku bezstronności sędziego (zob. postanowienia NSA z: 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 157/18; 13 stycznia 2026 r. sygn. akt II OZ 1994/25). Fakt, że wskazani sędziowie oraz asesor orzekali w innych, lecz analogicznych i dotyczących tego samego stanu faktycznego sprawach i zdaniem skarżącej powzięli już stanowisko, co do analizowanego stanu prawnego nie stanowi przesłanki do uwzględnienia wniosku o wyłączenie tych sędziów i asesora w niniejszej sprawie. Niezawisłość sędziowska polega – między innymi – na tym, że sędzia (asesor) jest niezależny chociażby od treści orzeczeń wydanych w innych sprawach, nawet jeżeli zasiadał w składzie orzekającym w tych sprawach. Instytucja wyłączenia sędziego nie może służyć ocenie rozstrzygnięć dokonanych przez Sąd w innych sprawach. Wyłączenie sędziego nie stanowi instrumentu do badania i oceny rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach (zob. postanowienia NSA z: 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OZ 342/23; 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OZ 72/24). Zarzuty dotyczące niewłaściwego sposobu orzekania przez sędziów mogą być podnoszone w ramach przysługujących środków zaskarżenia od orzeczeń kończących postępowanie, a nie stanowić podstawy do formułowania wniosku o wyłączenie sędziego. Sędziowie, których dotyczył wniosek o wyłączenie, złożyli wymagane oświadczenia wskazując, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyłączenie ich od rozpoznania sprawy. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i uprawdopodobnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (zob. postanowienia NSA z: 12 marca 2012 r. sygn. akt I FZ 147/12; 9 października 2013 r. sygn. akt II OZ 851/13; 24 września 2014 r. sygn. akt I OZ 754/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawdziwość złożonych oświadczeń nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżąca nie wskazała w zażaleniu jakichkolwiek okoliczności i argumentów, które podważałyby prawdziwość lub rzetelność oświadczeń sędziów. W konsekwencji powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 19 p.p.s.a., art. 21 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy prowadzonej w postępowaniu pod sygn. akt II SA/Ol 64/26 przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie zostało naruszone. Stąd też wskazywane we wniosku okoliczności nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 21 p.p.s.a. w zw. z art. 19 p.p.s.a. Okoliczność, że Przewodniczący składu orzekającego, który rozpoznawał wniosek o wyłączenie sędziów, pracuje na tej samej uczelni, co pełnomocnik skarżącego nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania przez sędziego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.