III OZ 187/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa [...] Sp. z o. o. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SO/Op 11/21 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Fizjoterapii w Opolu o wymierzenie grzywny Prezesowi [...] Sp. z o.o. [...] za nieprzekazanie skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SO/Op 11/21, po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Fizjoterapii w Opolu o wymierzenie grzywny Prezesowi [...] Sp. z o. o. [...] za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wymierzył Prezesowi [...] Sp. o.o. [...] grzywnę w kwocie 500 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz wnioskodawcy. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Ogólnopolski Związek Pracowników Fizjoterapii w dniu 13 maja 2021 r. za pośrednictwem operatora pocztowego wniósł za pośrednictwem [...] Sp. z o. o. [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność organów Spółki w rozpoznaniu wniosku Związku Zawodowego o udzielnie informacji publicznej. Pismem z 28 lipca 2021 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości i umorzenie postępowania. Argumentując wyjaśniła, że jest spółką prawa handlowego i z tych względów nie może być stroną postępowania. Podniosła, że nie jest organem administracji publicznej, tym samym nie jest również uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych w trybie k.p.a., dlatego też odmowa udostępnienia dokumentacji wnioskowanej przez stronę skarżącą nastąpiła w formie zwykłej pisemnej, niestanowiącej aktu administracyjnego. Następnie WSA w Opolu wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2). Z kolei zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 54 § 2 P.p.s.a. ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uzależnione jest od posiadania przez sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), której art. 21 pkt 1 stanowi jednoznacznie, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się P.p.s.a., przy czym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga jest czy nie jest zasadna, czy nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji albo nie jest dysponentem żądanych informacji. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Sąd bowiem, a nie organ, w toku postępowania zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga będąca pismem kierowanym do sądu mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. bada jedynie, czy podmiot, do którego wniesiono skargę wykonał ciążące na nim obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy oraz wniosek strony o wymierzenie grzywny. WSA w Opolu wyjaśnił, że ustalając grzywnę w określonej wysokości, wziął pod uwagę m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Przy czym późniejsze dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., z uchybieniem terminu, nie skutkuje ani oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, ani też umorzeniem postępowania. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu. Tym samym przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ na określenie wysokości grzywny. Sąd stwierdził tym samym, że ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przytaczanego powyżej art. 55 § 1 P.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Jednocześnie Sąd uznał, że opóźnienie w realizacji ustawowego obowiązku przekazania skargi nie posiadało cech uporczywego, celowego czy umyślnego naruszenia przepisów. Ukaranie służy przy tym zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. wobec przekroczenia przez WSA w Opolu kompetencji, przez wzgląd na wydanie orzeczenia niemieszczącego się w zakresie przedmiotowym tego przepisu, z uwagi na fakt, iż sprawa zainicjowana skargą Związku Zawodowego nie stanowiła sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, bowiem bezczynność, na którą skarżący Związek powołał się w skardze, nie dotyczyła aktów lub czynności z zakresu działalności administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a. wobec jego zastosowania polegającego na błędnym stwierdzeniu, że Spółka miała obowiązek przekazania Sądowi skargi złożonej przez Związek Zawodowy dotyczącej bezczynności w udostępnieniu dokumentacji kwalifikowanej jako informacja publiczna, pomimo że Spółka nie jest organem w rozumieniu art. 54 § 1 P.p.s.a., stąd Spółka nie jest zobowiązana do pośredniczenia między skarżącym, a sądem w zakresie przekazania skargi; 3. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo okoliczności, że żądana dokumentacja nie posiada charakteru informacji publicznej, tym samym na Spółce nie ciążył obowiązek udostępnienia dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W P.p.s.a. nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Organem w rozumieniu ustawy jest zatem każdy podmiot wykonujący administrację publiczną, a więc nie tylko organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, ale także inny organ państwowy, jednostka organizacyjna czy osoba fizyczna, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Innymi słowy, podmiotami wykonującymi administrację publiczną są organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21). Zatem w świetle art. 32 P.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że jest się właściwym do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji. Oznacza to, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., jeżeli z mocy prawa został powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym w sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów u.d.i.p., termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., niezależnie od tego, że nie uznaje się za organ, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ (podmiot), za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku, stosownie do przepisów u.d.i.p. Te czynności jednak Sąd dokonuje w ramach postępowania zainicjowanego skargą. Inny zakres badania przez Sąd ma natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem o wymierzenie grzywny. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni (w niniejszej sprawie w terminie 15 dni) od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącego - bezczynność Prezesa [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a.w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Opolu prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Ustalając wysokość grzywny, Sąd ten wziął pod uwagę, że sprawa dotyczy postępowania w trybie dostępu do informacji publicznej, które zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi Sądowi i w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył Spółce grzywnę w stosownej wysokości, właściwie oceniając stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., bowiem w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.