III OZ 166/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt IV SO/Wr 10/24 o oddaleniu wniosku P. P. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Legnicy za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 13 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek P. P. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Legnicy za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 12 lutego 2024 r., na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), P. P. wystąpił o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w Legnicy za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi jaką wnioskodawca złożył na decyzję organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podał, że skarga na decyzję organu z 30 października 2023 r. o sygnaturze akt 3044-4.lp.26.2023 została wniesiona do organu poprzez platformę e-PUAP w dniu 4 listopada 2023 r. Jego zdaniem, pomimo że wniesiona przez organ odpowiedź na skargę datowana jest na dzień 4 grudnia 2023 r., to dla określenia daty jej wniesienia decydujące znaczenie ma dzień opatrzenia jej podpisem kwalifikowanym, tj. 1 lutego 2024 r. W związku z tym to dzień 1 lutego 2024 r. powinien być uznany za dzień faktycznego przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że twierdzenia wnioskodawcy o zwłoce organu w przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy są niezasadne. Organ wyjaśnił, że skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy została przekazana do sądu w dniu 4 grudnia 2023 r., o czym organ zawiadomił również wnioskodawcę. Ponadto w dniu 18 grudnia 2023 r. organ przesłał do sądu, poprzez platformę e-PUAP, złożoną przez skarżącego skargę wniesioną w formie dokumentu elektronicznego. Z kolei w dniu 1 lutego 2024 r. organ przesłał sądowi, za pośrednictwem platformy e-PUAP, podpisaną podpisem kwalifikowanym odpowiedź na skargę. Sąd pierwszej instancji zauważył, że jak wynika z akt sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 750/23, skarga, której dotyczy przedmiotowy wniosek, została wniesiona do organu za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 4 listopada 2023 r. o godzinie 23:34 (w sobotę). Z kolei organ nadał w placówce operatora pocztowego w dniu 4 grudnia 2023 r. wydruk wniesionej przez wnioskodawcę skargi, podpisaną w sposób tradycyjny odpowiedź na skargę oraz prowadzone w formie papierowej akta sprawy. W odpowiedzi na wezwania sądu organ w dniu 17 stycznia 2024 r. przesłał, za pośrednictwem platformy e-PUAP, wniesioną w formie dokumentu elektronicznego przez skarżącego skargę. Z kolei w dniu 1 lutego 2024 r. organ, na wezwanie sądu, przesłał odpowiedź na skargę podpisaną podpisem kwalifikowanym. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) organ powinien przekazać tę skargę do WSA we Wrocławiu w terminie 15 dni od jej wniesienia, tj. do dnia 21 listopada 2023 r. Termin ten został przekroczony, skoro organ przekazał skargę w dniu 4 grudnia 2023 r. tj. z 13-dniowym opóźnieniem. Zdaniem sądu niezasadny jest przy tym pogląd wnioskodawcy, że za datę przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę należy uznać datę podpisania przez organ odpowiedzi na skargę podpisem kwalifikowanym. Wprawdzie przy przekazaniu skargi wraz z aktami do sądu organ powinien był zachować drogę elektroniczną (stosownie do zapisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego), to jednak nie ulega wątpliwości, że podstawowy cel, jakim jest przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu, został zrealizowany. Z kolei sposób przekazania skargi oraz odpowiedzi na skargę (tj. drogą elektroniczną) został później przez organ konwalidowany w następstwie wykonania sądowych wezwań. W ocenie sądu jedynie 13 dniowe uchybienie terminu do wykonania obowiązku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nie świadczy o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny. W ocenie sądu instytucji wymierzenia grzywny, w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., nie można traktować tylko w kategoriach matematycznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Stan zwłoki organu musi bowiem polegać na takim uchybieniu terminu, które w sposób widoczny oddziałuje na czas oczekiwania na ochronę sądową. Sąd uznał, że taki przypadek nie miał miejsca w niniejszej sprawie, z uwagi na znikomy charakter przekroczenia przez organ terminu realizacji obowiązku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Poza tym skarżący nie poniósł żadnych negatywnych konsekwencji związanych z nieprzekazaniem skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym ww. przepisem terminie. Ponadto organ przekazał przedmiotową skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy jeszcze przed złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wymierzenie grzywny. Wymierzenie organowi w rozpatrywanym przypadku grzywny byłoby zatem niezasadne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Podniósł w nim w szczególności, że sąd nie wyjaśnił przyczyn i powodów niedopełnienia obowiązku spoczywającego na organie w zakresie przekazania do sądu w terminie skargi. Zażądał ukarania organu grzywną w celu spełnienia funkcji prewencyjnej, dyscyplinującej oraz represyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak trafnie przyjął to sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20; publ. CBOSA). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08; publ. CBOSA). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuacje, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. jedynie minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa). Zgodzić się należy z wnoszącym zażalenie, że po pierwsze sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle przyczyn niezachowania przez organ terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., po drugie z pism organu nie można wywieść, aby ten w ogóle dostrzegł, że w sprawie nie dostosował się do regulacji ustawowej i przekazał do sądu skargę z opóźnieniem, po trzecie 13 dniowego opóźnienia w przekazaniu skargi, na gruncie tej sprawy i wobec braku jakichkolwiek refleksji ze strony organu, nie sposób nazwać znikomym. W tych okolicznościach sprawy oddalenie przedmiotowego wniosku jest nieuzasadnione. W niniejszej sprawie bezspornie skarga, której dotyczy przedmiotowy wniosek, została wniesiona do WSA we Wrocławiu za pośrednictwem organu na platformę e-PUAP organu w dniu 4 listopada 2023 r. o godzinie 23:34 (w sobotę). Stosownie do art. w art. 54 § 2 p.p.s.a. organ miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, przy czym zobligowany był on do zachowania terminu o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Prokurator Okręgowy w Legnicy w ustawowym terminie nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, bowiem ww. skargę przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopiero pismem z 4 grudnia 2023 r., a więc z 13 dniowym (prawie dwukrotnym względem ustawowego terminu) opóźnieniem, nie wyjaśniając w ogóle przyczyn takiego stanu rzeczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opóźnienie to wprawdzie nie było rażące, aczkolwiek nie było też znikome, jak to wskazał sąd pierwszej instancji. Charakter opóźnienia ocenić można prawidłowo przez pryzmat jego przyczyn, które, jak wskazano wyżej, dotychczas nie zostały ustalone. Należy również zwrócić uwagę, że podmiotem zobowiązanym do przekazania skargi w sprawie był Prokurator Okręgowy w Legnicy, a więc organ państwowy, który m.in. stoi na straży praworządności, a więc zna prawo lub powinien je znać w takim stopniu, aby mieć świadomość obowiązywania art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Ewentualne przyczyny niezastosowania się organu do ww. przepisu nie zostały zaś w ogóle wyjaśnione ani przez sąd ani przez sam organ. Oddalenie wniosku nie może być uznane za uzasadnione w sytuacji, w której skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny, powołując się na naruszenie przepisów prawa przez organ, które to naruszenie okazało się prawdziwe, z argumentacją przedstawioną przez sąd, a więc wobec niewyjaśnienia przyczyn uchybienia terminowi przez organ. Takie uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości skarżącego. Jeżeli przy rozpoznawaniu sprawy w przedmiocie grzywny za nieprzekazanie w terminie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę sąd nie ustali przyczyn tego uchybienia, to nie sposób prawidłowo ocenić charakteru naruszenia obowiązków przez organ, a co za tym idzie prawidłowo wymierzyć organowi grzywnę lub odstąpić od jej wymierzenia. Wobec powyższego, ponownie rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, sąd pierwszej instancji przede wszystkim ustali przyczyny uchybienia terminu przez organ i dopiero na tej podstawie oceni czy w sprawie zaszły okoliczności do wymierzenia organowi grzywny bądź też do odstąpienia od jej wymierzenia, biorąc pod uwagę wszystkie funkcje grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., w tym w szczególności funkcję prewencyjną. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.