III OZ 150/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 159/24 w przedmiocie odmówienia dopuszczenia S.L. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzucana bezczynność miała polegać na pozostawieniu przez Kolegium bez rozpoznania wniosku Dyrektora z dnia 28 września 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 stycznia 2017 r. Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. S.L. wystąpił z wnioskiem o "umożliwienie udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika". W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Dalej, podniósł, że był stroną postępowań, których dotyczą wnioski Dyrektora i stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem przysługiwał mu także status strony w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium. Organ nie zawiadomił go o złożonych wnioskach ani wydanych rozstrzygnięciach. Zdaniem wnioskodawcy podkreślił, że jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, na której funkcjonuje sporna inwestycja. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 159/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – w zakresie wniosków P.L. i S.L. o dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania: w punkcie drugim – odmówił dopuszczenia S.L. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że przedmiotem kontroli sądu jest zarzucana przez Dyrektora bezczynność Kolegium wyrażająca się w pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Dyrektora o stwierdzenie nieważności ww. decyzji środowiskowych, z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku. Trzeba przy tym nadmienić, że Dyrektor nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej decyzji środowiskowej wydawanej przez organ gminy, nie jest stroną tego postępowania. Uprawnienia Dyrektora do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wynikają z przepisu szczególnego (art. 76 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.). W takich sprawach, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 76 ust. 8 u.u.i.ś.). Dalej wskazał, że rozstrzygnięcie sporu, czy Kolegium prawidłowo pozostawiło wniosek Dyrektora bez rozpoznania, nie wpływa w żaden sposób na interes prawny wnioskodawców. Taki wpływ wywołać może dopiero postanowienie o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a następnie decyzja kończąca to postępowanie. Wynik postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie może być dwojaki - w razie uznania stanowiska Kolegium za zasadne, sąd oddali skargę, co w żaden sposób nie wpłynie na interes prawny wnioskodawców. W przypadku zakwestionowania stanowiska Kolegium i uwzględnienia skargi, sąd zobowiąże Kolegium do rozpoznania wniosku Dyrektora, nie przesądzając niczego w kwestii merytorycznej – czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Rozpoznanie wniosku Dyrektora będzie sprowadzało się do dwóch alternatyw – wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności (w tym przedmiocie wydaje się niezaskarżalne postanowienie), albo odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (postanowienie w tym przedmiocie jest zaskarżalne do sądu). W przypadku każdej z tych alternatyw, wnioskodawcom będzie przysługiwał status strony (będą mieli interes prawny w sprawie weryfikacji decyzji środowiskowych w trybie nadzwyczajnym), co zapewni im możliwość ochrony prawnej, również poprzez kwestionowanie rozstrzygnięć organu w drodze skargi do sądu administracyjnego. Na tym etapie sporu, gdzie rzecz dotyczy jedynie zasadności pozostawienia wniosku Dyrektora bez rozpoznania, z powodu nieusunięcia braków formalnych, rozstrzygnięcie sprawy przez sąd w żaden sposób nie wpłynie na interes prawny wnioskodawców. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł wnioskodawca S.L. zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynik przedmiotowego postępowania nie będzie miał wpływu na interes strony w sytuacji gdy skutkiem przeprowadzonego postepowania będzie ustalenie obowiązku wszczęcia postępowania w którym udział skarżącego będzie obowiązkowy, zaś samo prowadzenie postępowania wpływa na interes strony zarówno faktyczny jak i prawny. W związku z czym wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika S.L. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Dla oceny wniosku S.L. o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadnicze znaczenie ma zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy tego postępowania, przy czym pod uwagę należało wziąć zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo rozstrzygany jest spór o prawo między dwiema stronami: organem i skarżącym. Przepisem stanowiącym ustawową podstawę rozbudowania klasycznego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wskazać należy, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. Przy rozpoznawaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. podstawowe znaczenie powinno mieć to, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 519/18) lub czy udział w postępowaniu dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków prawnych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OZ 819/14). Ponadto, stwierdzenie, że dany podmiot posiada interes prawny polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (tak: Interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., musi mieć charakter obiektywny, czyli powinien znajdować podstawę w przepisach ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1131/0). Posiadającym interes prawny będzie każdy podmiot, którego uprawnień lub obowiązków dotyczyć będzie bezpośrednio decyzja kończąca dane postępowanie oraz w dalszej kolejności postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzję. Jeżeli jednak decyzja organu (wyrok sądu) jedynie pośrednio związana będzie z prawami i obowiązkami danego podmiotu to oznacza, że legitymuje się on jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym (tak: Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Posiadanie natomiast interesu faktycznego, a nie prawnego, nie uprawnia do domagania się przyznania statusu uczestnika w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FZ 126/16). Precyzując pojęcie interesu faktycznego, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej), jak w przypadku interesu prawnego, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji oraz także sądu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądu jest zarzucana przez Dyrektora bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wyrażająca się w pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Dyrektora o stwierdzenie nieważności ww. decyzji środowiskowych, z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku. Rozstrzygnięcie sporu, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo pozostawiło wniosek Dyrektora bez rozpoznania, nie wpływa w żaden sposób na interes prawny wnioskodawcy. Taki wpływ wywołać może dopiero postanowienie o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a następnie decyzja kończąca to postępowanie. Natomiast, co należy raz jeszcze podkreślić, przedmiot w rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprawie jest w chwili obecnej zupełnie inny i koncentruje się wyłącznie wokół zagadnienia bezczynności organu. W konsekwencji powyższego, nie można było uznać, że wnioskodawca dysponuje w tej sprawie własnym, indywidualnym interesem prawnym, który uzasadniałby dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania, które dotyczy skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.