III OZ 137/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1365/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr SKO.4000-717/2023 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1365/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu wniosku M.B. (dalej: skarżąca), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO, organ) z 11 kwietnia 2023 r., nr SKO.4000-717/2023 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano, że argumentacja skarżącej przedstawiona we wniosku oscylowała wokół obaw o prowadzoną przez skarżącą hodowlę koni. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenia skarżącej były na tyle ogólnikowe, że trudno było wywieść jakie będą konsekwencje realizacji przedsięwzięcia dla skarżącej. Samo przekonanie skarżącej o zwiększeniu hałasu i drgań - w ocenie WSA - nie było wystarczające do uznania, że została spełniona którakolwiek przesłanka do udzielenia ochrony tymczasowej. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca zaniechała wyjaśnienia chociażby takich kwestii jak to: o ile zwiększeniu ulegnie hałas i drgania od tego jaki generuje dotychczasowa droga oraz jaki to będzie miało wpływ na jej hodowlę. Co więcej, skarżąca nie wskazała, na czym będzie polegał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zwiększeniem drgań i hałasu, a koniecznością likwidacji hodowli, jak również nie sprecyzowała rozmiarów szkody, która z tego powodu może powstać. Tym samym WSA uznał, że okoliczności podniesione we wniosku w żaden sposób nie wskazywały, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do tak dalece idących skutków, by zasadne było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W zażaleniu zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - uznanie, iż skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania w całości wykonalności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż zachodzi rzeczywiste prawdopodobieństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (przez co należy rozumieć niebezpieczeństwo skutków w trakcie oraz po realizacji inwestycji drogowej, która w praktyce spowoduje rozdzielenie (odłączenie) pastwisk dla koni od pozostałej części hodowli zlokalizowanej na działkach skarżącej, a w konsekwencji uniemożliwi skarżącej prowadzenie hodowli); - uznanie, iż koniecznym do uprawdopodobnienia okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania w całości wykonalności decyzji SKO było przedłożenie przez skarżącą dowodów, z których wynikałoby, iż konieczne jest porównanie hałasu lub/i drgań występujących obecnie oraz po zrealizowaniu inwestycji, które spowodują wystąpienie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. po pierwsze niekoniecznie musi wystąpić skutek w postaci wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków - wystarczy, że zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia tych zdarzeń, a po drugie wystarczające jest uprawdopodobnienie tych okoliczności przez skarżącą - nie można wymagać od skarżącej ich udowodnienia; - uznanie, iż przedsięwzięcie drogowe, które ma wpływać bezpośrednio na aktualnie wykorzystywane przez skarżącą w hodowli pastwiska oraz zabudowania, nie wywoła szkód środowiskowych oraz nieodwracalnych skutków w zakresie robót drogowych, a zatem nie wywrze nieodwracalnego skutku, w sytuacji gdy art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wymaga zaistnienia ryzyka wystąpienia nieodwracalnych skutków - przepis ten określa dwie niezależne od siebie przesłanki wstrzymania wykonalności decyzji: (1) zaistnienie niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub (2) spowodowania trudnych (a nie niemożliwych) do odwrócenia skutków, a ponadto poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności (znanej Sądowi z urzędu) długotrwałego (często wieloletniego) oczekiwania na rozstrzygnięcie sądów administracyjnych, a tym samym faktu, iż odwrócenie skutków wykonania decyzji SKO powstałych w chwili obecnej (tj. gdy został już złożony przez wnioskodawcę wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, uwzględniający działki skarżącej oraz zostało wszczęte odpowiednie postępowanie) może nastąpić dopiero po kilku latach; - uznanie, że twierdzenia skarżącej były zbyt ogólnikowe, a w konsekwencji uznanie, że "trudno było wywieść jakie będą konsekwencje realizacji przedsięwzięcia dla skarżącej", w sytuacji gdy okoliczności te ustalić powinien - zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - organ administracji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, który to zarzut stanowi zresztą podstawę złożonej przez skarżącą skargi do WSA na decyzję SKO. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W myśl natomiast art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto stosownie do treści art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej uprawdopodobnione we wniosku trudne do odwrócenia skutki powinny pozostawać w związku z zawartymi w skardze zarzutami dotyczącymi zaskarżonego aktu, a zatem rolą wnioskodawcy jest wykazanie, że wystąpią one w konsekwencji określonego naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Podkreślenia wymaga, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowania zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym ich uchylanie oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera wyłącznie gołosłowne i lakoniczne stwierdzenia. Obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że strona może poprzestać na tego rodzaju oświadczeniach. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I GZ 138/23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że skarżąca – pomimo argumentacji zawartej w skardze – nie wykazała na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Podniesione przez skarżącą we wniosku okoliczności są bowiem niewystarczające do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, przez które należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję. Zarzuty skarżącej sprowadzają się w zasadzie do tego, że realizacja przedsięwzięcia wpłynie negatywnie na warunki życia, zdrowia oraz prowadzenia przez skarżącą hodowli koni rasy [...], stajni rekreacyjnej (pensjonat dla koni) oraz szkółki jeździeckiej, m.in. z powodu nadmiernej emisji hałasu i/lub drgań, a także będzie prowadziła do zamknięcia hodowli, wystąpią szkody środowiskowe i wywołane zostaną nieodwracalne skutki w zakresie robót drogowych. Powyższa argumentacja nie może zostać uwzględniona, bowiem w gruncie rzeczy dotyczy już skutków działania ukończonego przedsięwzięcia i dąży do zakwestionowania legalności decyzji środowiskowej, a nie wskazuje na okoliczności uprawdopodobniające same przesłanki w zakresie wstrzymania tej decyzji "w fazie realizacji". Wskazane przez skarżącą powody nie stanowią niebezpieczeństw skonkretyzowanych i realnych, a przede wszystkim nie wykazano żeby były znaczące. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Tym samym uznać należy, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołają trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że realizacja inwestycji, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (vide postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08), a także odpowiedzialność inne następstwa wynikające z jej realizacji. Należy mieć również na uwadze, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego zażalenie nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (vide postanowienia NSA z: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Raz jeszcze należy podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącej nie udało się skutecznie wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy, wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. W konsekwencji powyższego, za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.