III OW 96/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] przy ul. [...] postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2025 r. (data prezentaty NSA), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Marszałek Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek", "Marszałek Województwa"), na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647; dalej jako: "p.o.ś.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] dalej także jako: "Starosta") poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] przy ul. [...] (dalej także jako: "Spółka"). W odpowiedzi na wniosek, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Starosta [...] wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Dnia 29 kwietnia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek firmy [...] Sp. z o.o., ul. [...] (dalej także jako: "wnioskodawca") o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla zakładu – Spółki. Zgodnie z żądaniem strony, przedmiotowy wniosek dotyczy wydania nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów z instalacji do produkcji tektury i opakowań z tektury, zlokalizowanej na terenie ww. zakładu – Spółki, na okres obowiązywania 10 lat. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem, w ww. instalacji zachodzi proces produkcji tektury falistej i opakowań z tektury. W przedmiotowej instalacji nie jest prowadzony proces produkcji masy papierniczej. Wnioskodawca przedłożył skorygowany wniosek, w którym przedstawiono między innymi bilans masowy najistotniejszych materiałów, surowców i nośników energii dla maksymalnej zakładanej wydajności instalacji, z uwzględnieniem zdolności produkcyjnej, tj. 275 Mg/dobę tektura falista i opakowania oraz 70 000 Mg/rok wyroby gotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze o właściwość możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z treści art. 378 ust. 1 p.o.ś. wynika, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w tym przepisie jest starosta. Natomiast właściwość Marszałka została ograniczona m.in. do spraw przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( dalej też jako u.i.o.ś.) na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. oraz przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy u.i.o.ś., realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1 (art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś.). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą a Marszałkiem Województwa, ponieważ oba organy twierdzą, iż nie są właściwe do rozpoznania wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla zakładu – Spółki z instalacji do produkcji tektury i opakowań z tektury, zlokalizowanej na terenie ww. zakładu – Spółki, jednocześnie wskazując, że w przedmiotowej instalacji nie jest prowadzony proces produkcji masy papierniczej. Spór o właściwość pomiędzy organami zaistniał na tle kwalifikacji przedsięwzięcia znajdującego się na terenie zakładu – Spółki z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia jest zatem kluczowa dla zastosowania odpowiednich przepisów wskazujących na właściwość organu w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Starosta przekazując wniosek do Marszałka Województwa wskazał, że instalacja powinna zostać sklasyfikowana na podstawie § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. jako instalacja do wytwarzania papieru lub tektury, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 200 Mg/dobę, co przesądza zdaniem Starosty o kwalifikacji przedsięwzięcia jako zawsze mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć jednak należy, że powołana wyżej regulacja dotyczy wytwarzania papieru lub tektury, zaś złożony w sprawie wniosek dotyczy wytwarzania odpadów z instalacji do produkcji tektury i opakowań z tektury, w której to instalacji nie jest prowadzony proces produkcji masy papierniczej. We wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wskazano, że surowcem do produkcji tektury falistej jest papier. W instalacji nie jest prowadzony proces produkcji masy papierniczej z włókien pierwotnych. Nie są także prowadzone procesy produkcji masy papierniczej przez rozczynianie makulatury i jej przerób na włókna wtórne. W przedmiotowej instalacji do produkcji tektury falistej nie jest wykorzystywana pulpa ani włókna celulozowe. Proces nie obejmuje przetwórstwa pulpy papierniczej. Proces produkcyjny polega natomiast na przetwórstwie gotowego papieru w tekturę falistą. Przedsięwzięcie to nie jest więc tożsame z przedsięwzięciem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia, a co za tym idzie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przetwarzanie gotowego papieru nie wypełnia powoływanych przez Starostę przesłanek uznania przedsięwzięcia za zawsze mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że w sprawie nie znajduje zastosowania żaden z określonych w art. 378 ust. 2a p.o.ś. wyjątków co do właściwości Starosty. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.