III OW 89/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta S. a Wójtem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie przyznania zasiłku szkolnego postanawia: wskazać Burmistrza Gminy i Miasta S. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Burmistrz Gminy i Miasta S. (dalej jako Burmistrz), działając na zasadzie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówczesny t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej u.p.p.s.a.) i art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy W. (dalej jako Wójt) poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J.G. (dalej jako strona) o przyznanie zasiłku szkolnego dla syna K.G. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w konsekwencji wydania dwóch decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. został on zobligowany do ustalenia właściwości miejscowej do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W efekcie podjętych czynności stwierdzono, że ani w momencie złożenia żądania przyznania świadczenia, ani w chwili obecnej strona nie zamieszkuje na terenie gminy S. (w miejscowości S.), a jej syn nie uczęszcza do szkół zlokalizowanych na terenie tej gminy. Z faktu zaś zameldowania strony w miejscowości S. w gminie W. należy wywieść domniemanie, że strona właśnie tam zamieszkiwała i zamieszkuje. Jest to zbieżne również z rozpadem związku małżeńskiego strony i racjonalną z tego punktu widzenia koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania na terenie gminy S. Z tego też powodu wniosek strony został przekazany do rozpoznania Wójtowi na zasadzie art. 65 w zw. z art. 19 i art. 21 § 3 k.p.a. Organ ten zwrócił go Burmistrzowi, wskazując, że to on jest właściwy w sprawie. Wójt nie wniósł jednak o rozstrzygnięcie stosownego sporu o właściwość. Dlatego też wystąpienie z przedmiotowym żądaniem okazało się konieczne. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt wystąpił o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do rozpatrzenia żądania strony o przyznanie zasiłku szkolnego. Organ ten wyjaśnił, że po otrzymaniu przekazanego przez Burmistrza żądania, przeprowadził postępowanie administracyjne, z którego wynika, że na dzień wystąpienia o przyznanie dochodzonego świadczenia (tj. [...] 2020 r.) nie można stwierdzić, aby strona zamieszkiwała w miejscowości S. na terenie gminy W. W szczególności organ ten zauważył, że pierwszą decyzję w sprawie (z dnia [...] 2020 r.), zaadresowaną na adres S. [...], strona odebrała osobiście. Następnie z pisma pracownika socjalnego MGOPS w S. z dnia [...] 2020 r. wynika, że strona zamieszkiwała w S. do dnia [...] 2020 r., a po tej dacie przebywała w K. W końcu jednak sama strona, przesłuchana na tę okoliczność w toku postępowania wyjaśniającego, jasno zeznała, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego zamieszkiwała wraz z synem pod adresem S. [...]. Wójt badając aktywność strony na terenie gminy W. podał natomiast m.in., że zameldowała się ona pod adresem S. [...] w dniu [...] 2020 r. Z kolei w dniu [...] 2020 r. złożyła deklarację dotyczącą gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach tej nieruchomości, a w dniu [...] 2020 r. otrzymała pierwszą decyzję o przyznaniu świadczeń na syna. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wójt uznał, że nie ma przesłanek do uznania jego właściwości w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego – co do zasady – rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość (nie zaś sporu kompetencyjnego jak utrzymywał to Burmistrz), a jego przedmiotem jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia żądania przyznania zasiłku szkolnego. W związku z tym, że Burmistrz i Wójt nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, w tym przypadku samorządowego kolegium odwoławczego, należało uznać za spełnione warunki formalne do rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Analizując przepisy stanowiące podstawę do przyznania zasiłku szkolnego należy zauważyć, że stosownie do treści art. 90b ust. 1, art.90c ust. 2 pkt 2 i art. 90e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 ze zm., dalej u.s.o.) uczniowi przysługuje prawo zasiłku szkolnego, będącego świadczeniem pomocy materialnej o charakterze socjalnym, ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi z kolei art. 90f u.s.o., zasady udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym na terenie gminy powinny zostać unormowane przez radę gminy w stosownym regulaminie. W myśl zaś art. 90m ust. 1 i 2 tej ustawy świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym rada gminy może upoważnić do prowadzenia postępowania w tej sprawie kierownika ośrodka pomocy społecznej albo dyrektora centrum usług społecznych. Z przywołanych regulacji wynika zatem, że zasiłek szkolny przyznawany jest przez organ wykonawczy gminy uczniom zamieszkałym na jej terenie. Konstrukcja ta pozostaje w zgodzie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, które w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. przewidują, że właściwość miejscową organu administracji publicznej, w sprawach niedotyczących nieruchomości bądź prowadzenia zakładu pracy, ustala się – co do zasady – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju strony lub jednej ze stron. Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczowym zatem pozostaje stwierdzenie, gdzie w momencie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego zamieszkiwała strona inicjująca to postępowanie. Ustalając powyższą okoliczność należało przy tym kierować się definicją zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej k.c.), która w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dodatkowo, w związku ze statusem dziecka, na rzecz którego przyznany miał zostać zasiłek szkolny, pozostającego – jako osoba ubezwłasnowolniona – pod opieką swojego ojca, należało wziąć pod uwagę także dyspozycję art. 27 k.c. wskazującą, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Biorąc pod uwagę te kryteria, a także argumentację organów administracji publicznej na poparcie prezentowanego przez nie stanowiska, a nadto opierając się na materiałach zgromadzonych w aktach sprawy należało uznać, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy miejsce zamieszkania strony znajdowało się w miejscowości S., tj. na terenie gminy S. Stwierdzenie to bazuje w głównej mierze na oświadczeniu samej strony, która w toku złożonych przed Wójtem zeznań w sposób nie budzący wątpliwości podała, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia zamieszkiwała w S., a dopiero później się stamtąd wyprowadziła do K., gdzie przebywała od dnia [...] 2020 r. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w pozostałej dokumentacji sprawy, w tym m.in. w piśmie MGOPS w S. z dnia [...] 2020 r., gdzie wprost wskazano, że strona zamieszkiwała w S. do dnia [...] 2020 r. Nie można również pominąć, że w relewantnym okresie strona odbierała osobiście korespondencję kierowaną do niej na powyższy adres, a także otrzymywała innego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej ustalane na podstawie decyzji Burmistrza. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjętego ustalenia nie zmieniały powołane przez Burmistrza argumenty i dowody przytoczone na ich poparcie. W szczególności należy podkreślić, że nieuczęszczanie przez syna skarżącego do szkół zlokalizowanych na terenie gminy S. nie ma istotnego znaczenia, albowiem zasiłek szkolny przysługuje uczniom zamieszkałym, a nie uczącym się na terenie danej gminy. Z kolei zeznania córki i byłej teściowej strony nie kwestionują w sposób niezbity faktu i okresu zamieszkiwania strony skarżącej w S. Co więcej, teściowa strony wprost podała, że z uwagi na wiek, stan zdrowia i stres związany z całą sytuacją, nie pamięta dokładnie wszystkich dat. Nie było również trafne odwołanie się przez Burmistrza do zasad doświadczenia życiowego, gdyż z uwagi na problemy małżeńskie strona nie zamieszkiwała w S. wspólnie z żoną, lecz jedynie z synem. Żona bowiem na pewien okres wyprowadziła się ze wspólnie zajmowanego lokalu. Dodatkowo obiekt ten stanowił samodzielne mieszkanie, a fakt zlokalizowania go na terenie nieruchomości należącej do rodziców żony nie stanowił przeszkody w korzystaniu z niego. Tym bardziej, że strona zajmowała go jeszcze przed zakończeniem sprawy rozwodowej, a nie zaś po niej, jak mylnie przyjął Burmistrz w swoich rozważaniach. Błędnie stwierdził on również, że strona w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego posiadała zameldowanie na terenie gminy W., albowiem nastąpiło to dopiero w dniu [...] 2020 r. Zgromadzona zresztą dokumentacja bardziej przemawia za uznaniem, że po opuszczeniu S. strona przez pewien czas zamieszkiwała w K., nie zaś w. Wskazane przesłanki faktyczne prowadzą zatem do wniosku, że Burmistrz nie wykazał, aby miejscem zamieszkania strony na dzień [...] 2020 r. pozostawała inna miejscowość, aniżeli leżąca na terenie jego gminy. Tym samym należało uznać, że to on jest organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie zasiłku szkolnego, o czym też orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 u.p.p.s.a.