III OW 74/24

Dnia 25 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawach dotyczących gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Staroście [...] z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Wnioskiem z 22 października 2024 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor") a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawach dotyczących gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, w tym do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości i wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 258 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087; dalej: "p.w."). Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: "Minister") decyzją z 7 kwietnia 2020 r. znak: DOK.DOK3.974.24.2018.LD, działając na podstawie art. 219 ust. 1 p.w. ustalił, że wody w Kanale [...] na odcinku od ujęcia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], do jego ujścia do rzeki [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], stanowią "śródlądowe wody płynące w kanale". W dniu 17 lipca 2020 r. Minister, na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") wydał zaświadczenie znak: DOK.DOK3.974.24.2018.LD, z którego wynika, że decyzja z 7 kwietnia 2020 r. znak: DOKDOK3.974.24.2018.LD, ustalająca charakter wód Kanału [...] stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji 9 czerwca 2020 r., a prawomocna 23 czerwca 2020 r. W związku z powyższym zaświadczeniem Starosta pismem z 22 lipca 2020 r. zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o podjęcie wykonywania obowiązków właścicielskich w stosunku do Kanału [...] położonego w miejscowości [...] i [...], a co za tym idzie uregulowanie stanu prawnego poprzez jego ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków, a także w księgach wieczystych. W odpowiedzi Dyrektor pismem z 10 sierpnia 2020 r. znak: GL.RUM.2310.1951.1.2037.2020.TN poinformował, że Państwowe Gospodarstwo Wodne nie jest zobowiązane do regulacji stanu prawnego Kanału [...] w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych ani nie wykonuje praw właścicielskich wobec powyższego urządzenia. Pismem z 10 lutego 2021 r. Starosta zwrócił się do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z wnioskiem o podjęcie działań, których wynikiem będzie wpisanie w operacie ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej Wód Polskich, jako organu gospodarującego nieruchomością Skarbu Państwa położoną na terenie Gminy [...], stanowiącą tzw. Kanał Hutniczy, w którym płyną powierzchniowe wody śródlądowe. W odpowiedzi Wojewoda pismem z 23 lipca 2021 r. znak: IN.II.7582.25.2021.MKOS poinformował, że do stosownie do art. 258 ust. 10 p.w., Wody Polskie mogą wystąpić z wnioskiem do właściwego wojewody o stwierdzenie wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, 3, 5, 7 i 8. Wojewoda stwierdza wykonywanie praw właścicielskich w drodze decyzji. Wojewoda wskazał, że nie wpłynął do niego jednak wniosek dotyczący potwierdzenia reprezentacji Skarbu Państwa przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w stosunku do nieruchomości obejmujących działki: nr [...], nr [...], nr [...], położone w [...] oraz działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położone w [...], objęte odpowiednio księgami wieczystymi: [...] i [...]. Wojewoda stwierdził, że w związku z niezłożeniem przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniosku we wskazanym zakresie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 22 października 2024 r. Starosta złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego opisany na wstępie wniosek. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ustalenia decyzji z 7 kwietnia 2020 r. determinują właściwość Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organu właściwego w sprawach dotyczących gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, w tym do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stanu prawnego i wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 258 ust. 10 p.w., zaś domniemanie kompetencji wynika wprost z normy inkorporowanej w art. 216 ust. 3 p.w. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.w. Dyrektor nie odpowiedział na wniosek starosty o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przepis art. 15 § 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z kolei według art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinna poprzedzać ocena jego dopuszczalności - w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 58 § 1 p.p.s.a. Rozważając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy mieć na względzie, że według utrwalonych poglądów sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 95/11 oraz z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11). Trybu tego nie można więc zastosować do rozstrzygania sporów powstających w związku z wykonywaniem zadań publicznych w innych prawnych formach niż decyzja administracyjna, np. w sprawach realizowanych w formie działań faktycznych, czy też w sprawach, w których nie stosuje się przepisów procedur administracyjnych czy rozstrzyganych w formach cywilnoprawnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 183). W przypadku gdy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie spełnia tych wymogów, brak jest możliwości wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z tych względów trafnie - w ocenie składu orzekającego - w judykaturze wniosek niespełniający wskazanych wymogów uznawany jest za niedopuszczalny (por. postanowienia NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05 oraz z 21 października 2008 r. sygn. akt II OW 48/08). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiony w tej sprawie sądowoadministracyjnej wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - we wskazanej sprawie administracyjnej w postępowaniu jurysdykcyjnym, ostateczną i prawomocną decyzją z 7 kwietnia 2020 r. Minister ustalił, że wody w Kanale [...] na odcinku od ujęcia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], do jego ujścia do rzeki [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], stanowią "śródlądowe wody płynące w kanale". Powyższą ocenę prawną w tej sprawie administracyjnej uznać należy zatem za wiążącą także w sprawie sporu kompetencyjnego, wszczętego w ramach wskazanej sprawy administracyjnej. Decyzja Ministra w tym zakresie została podjęta na podstawie art. 219 ust. 1 p.w., zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, w drodze decyzji, ustala charakter wód". Po drugie - zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Powyższe oznacza, że to Wody Polskie mogą wystąpić z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Wody Polskie mogą wystąpić również z wnioskiem, o którym mowa w art. 258 ust. 10 p.w. o czym stanowi wprost treść tego przepisu, gdyż: "Wody Polskie mogą wystąpić z wnioskiem do właściwego wojewody o stwierdzenie wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, 3, 5, 7 i 8. Wojewoda stwierdza wykonywanie praw właścicielskich w drodze decyzji". Po trzecie - spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 p.p.s.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OW 200/21). W niniejszej sprawie: a) nie toczy się żadne postępowanie administracyjne; b) decyzja Ministra z 7 kwietnia 2020 r. jest ostateczna i prawomocna; z akt sprawy nie wynika również, że była kwestionowana w tzw. trybach nadzwyczajnych (np. wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji). Po czwarte – stan faktyczny i stan prawny został ukształtowany w decyzji Ministra z 7 kwietnia 2020 r. W orzecznictwie wskazuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 197/21). Po piąte – w niniejszej sprawie organ (Wody Polskie) jedynie polemizuje z ustaleniami decyzji Ministra z 7 kwietnia 2020 r. wskazując, że organ ten nie jest zobowiązany do regulacji stanu prawnego kanału w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych ani nie wykonuje praw właścicielskich wobec powyższego urządzenia. Co prawda w decyzji Ministra z 7 kwietnia 2020 r. wskazuje się, że: "(...) ustalenie niniejszą decyzją, iż wody w Kanale [...] są to śródlądowe wody powierzchniowe płynące, pozostaje bez wpływu na stan prawny gruntów znajdujących się pod kanałem" to jednak ustalenie charakteru wód (na podstawie art. 219 ust. 1 p.w.) pociąga za sobą kolejne konsekwencje wynikające właśnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. Przepis ten wskazuje, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku między innymi do "śródlądowych wód płynących" oraz wód podziemnych. Skoro zatem decyzja Ministra z 7 kwietnia 2020 r. ustaliła charakter wód jako "śródlądowe wody płynące w kanale" to oczywistym jest, że z samej decyzji Ministra nie wynika ustalenie stanu prawnego gruntów. Dopiero bowiem ustalenie "charakteru wód" determinuje dalsze postępowanie wynikające z art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. Inne rozumienie wskazanych regulacji mogłoby doprowadzić, że przepisy te byłyby regulacjami "martwymi" i mogłoby doprowadzić do niezrozumiałego i niewłaściwego "rozdzielenia" wskazanego w decyzji Ministra z 7 kwietnia 2020 r. "charakteru wód" od "praw właścicielskich", gdzie za "wody w kanale" odpowiadałyby Wody Polskie a za "grunt pod tymi wodami" – starosta. W związku z powyższym, przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał odrzuceniu - na zasadzie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od wniosku.