III OW 71/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Pińczowskim a Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Pińczowskiego jako organ właściwy w sprawie.

Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Pińczowskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. S.A. w L. o wydanie decyzji udzielającej spółce zezwolenia na przetwarzanie poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodzie 10 13 82 wybrakowane wyroby w procesie R5. Odzysk ma polegać na utwardzaniu powierzchni terenów w obrębie kopalni. W ocenie Starosty ww. wniosek należy zaklasyfikować zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54), lecz według Marszałka kwestię uprawnień wymaganych do gospodarowania odpadami i uzyskiwania zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów reguluje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach"). Zdaniem Marszałka utwardzanie gruntu w celu wykonania tymczasowych dróg technologicznych nie stanowi wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że wniosek należy zaklasyfikować zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nadto w ocenie Starosty przedmiotowy proces odzysku polega na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Starosta, jak i Marszałek Województwa uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten w pkt. 1 lit. a)-b) enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pkt. 2 wskazuje, że w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. I tak, zgodnie art. 41 ust. 3 pkt 1) lit. b) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest właściwy dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na odzysk poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodzie 10 13 82 Wybrakowane wyroby, w procesie R5, polegające na odzysku – wykorzystaniu ww. odpadów do utwardzania powierzchni terenów (w szczególności tymczasowych dróg technologicznych) w obrębie kopalni [...]. Przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji Marszałek Województwa byłby właściwy jedynie dla odzysku polegającego na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego utwardzanie powierzchni terenów nie stanowi wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych. Do takiej konkluzji można dojść choćby po analizie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796). Mianowicie, w załączniku stanowiącym tabelę, w kolumnie nr 5 -"Warunki odzysku", na początku (Lp. 1) w istocie mowa jest o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk), lecz dalsza części tabeli (Lp. 2) dotyczy już utwardzania powierzchni terenów. Wynika z tego, że wbrew stanowisku Starosty pojęcie wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych nie jest równoznaczne z utwardzaniem powierzchni terenów. W tym miejscu wskazać również należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze żądanie strony, która w sposób jednoznaczny wyraziła stanowisko, że wnosi o wydanie zezwolenia na odzysk poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodzie 10 13 82 Wybrakowane wyroby, w procesie R5, polegające na odzysku – wykorzystaniu ww. odpadów do utwardzania powierzchni terenów (w szczególności tymczasowych dróg technologicznych) w obrębie kopalni [...], i wniosek swój skierowała do Starosty, jako organu właściwego do jego rozpoznania. Jak bowiem wynika z treści wniosku przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi żadnej z działalności wymienionej w treści rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy zatem uznać, że to strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego, pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia NSA: z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249; i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663). Skoro zatem wnioskodawca wystąpił o wydanie ww. zezwolenia, to organem właściwym rzeczowo w sprawie jest właściwy miejscowo starosta, a więc w niniejszej sprawie Starosta Pińczowski (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach). Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku Marszałka o zasądzenie kosztów postępowania. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2). Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienia NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OW 197/21, LEX nr 3338645; z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OW 30/07, LEX nr 364701; z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt III OW 57/23, LEX nr 3563110).