III OW 64/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Dowódcą Jednostki Wojskowej Nr [...] w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi postanawia wskazać Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w G. jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dowódcą Jednostki Wojskowej Nr [...] w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.P. o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi dla żołnierzy rezerwy w Jednostce Wojskowej Nr [...] w G. w dniach [...] października 2022 r. W uzasadnieniu wniosku powołał się na treść art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655 ze zm., dalej w skrócie "u.o.o.") oraz § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112, dalej w skrócie "rozporządzenie z dnia 20 maja 2022 r."). Wskazał, że ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 372 ze zm., dalej w skrócie "u.p.o.o.") utraciła moc, a tym samym moc utraciły także przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, o ile ich obowiązywanie nie zostało zachowane postanowieniami u.o.o. Podkreślenia wymaga, że u.o.o., zachowując obowiązywanie części aktów wykonawczych do u.p.o.o., nie uczyniła tego w odniesieniu do rozporządzenia wydanego na podstawie art. 119a ust. 8 u.p.o.o. Powyższy przepis nie został bowiem wymieniony w art. 821 ust. 1 i ust. 2 u.o.o. Obowiązywanie rozporządzenia, którego podstawę stanowił art. 119a ust. 8 u.p.o.o., nie zostało także utrzymane mocą żadnego innego przepisu nowej ustawy. Powyższe świadczy o tym, że wolą ustawodawcy była utrata mocy aktu wykonawczego wydanego na podstawie w/w przepisu z chwilą wejścia w życie u.o.o. Minister Obrony Narodowej, na podstawie delegacji zawartej w art. 312 ust. 11 u.o.o., wydał w dniu 20 maja 2022 r. rozporządzenie, które weszło w życie z dniem 26 maja 2022 r. Jego przepisy określają sposób i tryb ustalania oraz wypłacania świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie: żołnierzy terytorialnej służby wojskowej (OT) którzy pełnili terytorialną służbę rotacyjnie, żołnierzy aktywnej rezerwy (AR) i żołnierzy pasywnej rezerwy (PR). Akt ten stosuje się do żołnierzy rezerwy w rozumieniu u.p.o.o., bowiem zgodnie z art. 800 u.o.o. stali się oni żołnierzami pasywnej rezerwy. Przepis art. 801 ust. 1 i 3 u.o.o. stosowanie przepisów dotychczasowych zachował jedynie do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie oraz ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022. Nie obejmuje zatem ustalania oraz wypłacania świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie. Ustalenie i wypłacanie w/w świadczenia, na co wyraźnie wskazywał art. 119a u.p.o.o., miało miejsce już po zakończeniu ćwiczeń wojskowych. Z racji czasu realizacji oraz dokonywania tego przez organ nieprowadzący ćwiczeń wojskowych, ustalania oraz wypłaty świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie nie można zaliczyć do ćwiczeń wojskowych. Tym samym, nie stosuje się do nich przepisów, do których odsyła art. 801 u.o.o. i z tego też powodu ustawodawca nie zachował w mocy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 119a ust. 8 u.p.o.o. Biorąc pod uwagę art. 801 oraz art. 821 ust. 1 i 2 u.o.o. oraz objęcie żołnierzy rezerwy (aktywnej oraz pasywnej) przepisami rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r., wnioskodawca stwierdził, że ustalenie i wypłata M.P. (żołnierzowi rezerwy) świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie należy do kompetencji organu wskazanego w art. 312 ust. 5 u.o.o., tj. do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w G.. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w G. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta G. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że z art. 801 ust. 3 u.o.o. wynika, że do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. Omawiany przepis, w przeciwieństwie np. do art. 801 ust. 5 u.o.o., nie precyzuje, że dotyczy on jedynie kwestii powoływania i odbywania ćwiczeń wojskowych. Nie można zatem domyślać się uprawnienia Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w G. do rozpatrzenia niniejszej sprawy, skoro sam ustawodawca nie wskazał wprost w art. 801 ust. 3 u.o.o., iż przepis ten dotyczy wyłącznie ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca przeprowadzania oraz ich trwania. Właściwości organów nie można domniemywać, a zadaniem ustawodawcy jest takie określenie normy, aby nie było w tym zakresie wątpliwości. Ponadto, racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby osobnych regulacji prawnych w zakresie organizacji ćwiczeń wynikających z dotychczasowych przepisów prawa oraz w kwestii świadczenia rekompensującego, wynikających z nowo obowiązujących przepisów, które dotyczyłby stanów przed wejściem w życie u.o.o. Skoro więc prawodawca w art. 801 ust. 3 u.o.o. wskazał wyraźnie, że do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe, to w takiej sytuacji wniosek o wypłatę rekompensaty za utracone wynagrodzenie w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi w 2022 r. powinien być rozpatrzony na podstawie art. 119a u.p.o.o. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 881), wydanym na podstawie art. 119a ust. 8 u.p.o.o. W rezultacie organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, pomimo wejścia w życie przepisów rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r., w 2022 r. nadal pozostaje Prezydent Miasta G. Świadczenie pieniężne za ćwiczenie wojskowe M.P. powinno na dotychczasowych zasadach zostać ustalone i wypłacone przez w/w organ, natomiast kompetencja dowódcy jednostki wojskowej w tym zakresie może zostać de facto zrealizowana dopiero w 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Dowódcą Jednostki Wojskowej Nr [...] w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.P. o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi dla żołnierzy rezerwy w Jednostce Wojskowej Nr [...] w G. w dniach [...] października 2022 r. W okolicznościach tej sprawy zaistniały spór dotyczy właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., po wejściu w życie u.o.o., co nastąpiło z dniem 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 u.o.o.). Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 u.o.o. została uchylona ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 u.o.o. (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również u.p.o.o. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 801 i art. 819 u.o.o. Zgodnie z art. 801 u.o.o.: 1) Do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2) Karty powołania do odbywania ćwiczeń wojskowych wydane na podstawie ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 zachowują ważność. 3) Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. 4) Żołnierze rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy. 5) Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r. Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie u.o.o. (ust. 1), zaplanowanych (uprzednio) na 2022 r. (ust. 3) oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.o.o. (ust. 5). O ile pierwsza i trzecia sytuacja nie jest związana z przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego, o tyle rozważenia wymagała możliwość zastosowania w sprawie art. 801 ust. 3. To z kolei wymagało ustalenia, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, dostrzec należy, że w art. 55 u.p.o.o. określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3). W Rozdziale 5 u.p.o.o. (art. 99 – art. 108) uregulowano na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe oraz okresowa służba wojskowa. W Rozdziale 6 u.p.o.o. uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, zaś w Rozdziale 7 u.p.o.o. szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym ostatnim Rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Systematyka u.p.o.o. prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, o tyle nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale niebędące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w u.o.o., określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 801 ust. 3 u.o.o. sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca ich przeprowadzania oraz czasu ich trwania. Nie odnosi się ono natomiast do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c u.p.o.o.). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego, wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w u.o.o. wyraźnie brak. Zauważyć przy tym należy, że art. 801 ust. 4 u.o.o., uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostaje spójny z art. 312 ust. 5 i 10 u.o.o., dającym prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 u.p.o.o.). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 u.o.o.). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu. Niemożność zastosowania w sprawie art. 801 u.o.o. czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 u.o.o. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z punktu widzenia art. 819 u.o.o. kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie u.o.o. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej, jako organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. Zauważyć także należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania oraz wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.: – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (na podstawie art. 119a ust. 8 u.p.o.o.); – rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (art. 312 ust. 11 u.o.o.). Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 u.o.o., stwierdzić należy, że przepisy rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie u.o.o., skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w art. 820 – art. 822 u.o.o. (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że powyższa sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny, termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.