III OW 63/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Maciej Kobak, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. a Prezydentem Miasta P. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z 9 lutego 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej: "RDOŚ", "Regionalny Dyrektor") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta P. (dalej: "Prezydent") przez wskazanie Prezydenta jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na terenie instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji w P. W uzasadnieniu wniosku RDOŚ wskazał, że Prezydent pismem z 28.12.2022 r. oraz z 20.01 2023 r. przekazał Regionalnemu Dyrektorowi do procedowania wniosek Zakładu Zagospodarowania Odpadów w P. Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na terenie instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji w P. zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb M., miasto P., powiat P., województwo W. W treści pisma przekazującego wniosek, Prezydent przywołał kompetencję Regionalnego Dyrektora wynikającą z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. p ustawy ooś. W jego bowiem ocenie właściwość Regionalnego Dyrektora wynika z tego, że aktualnie planowane przedsięwzięcie stanowi cyt.: "...jakoby rozbudowę Zakładu...", dla którego właściwym był RDOŚ. Ponadto, w opinii Prezydenta, przedsięwzięcie ma zostać powiązane technologicznie z istniejącą instalacją. Na powyższe powiązanie wskazują zapisy karty informacyjnej przedsięwzięcia mówiące o wykorzystaniu istniejącej infrastruktury na potrzeby zbierania odpadów, ewentualnego wykorzystania nowo magazynowanych odpadów na instalacji bio kompostowni oraz rozszerzenie działalności zakładu i zwiększenie oddziaływania zakładu na stan jakości powietrza. Regionalny Dyrektor dla instalacji kompostowani wydał dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach: - z 13.03.2020 r. znak: WOO-IL420.319.2018.JC.39 dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie w instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji tj. odpadów zielonych i innych bioodpadów, polegającej na zwiększeniu ilości wariantów eksploatacji, przy jednoczesnym zwiększeniu ilości przetwarzania odpadów do 60000 Mg/rok, na działce o numerze ewidencyjnym [...] arkusz [...] obręb [...] M. m. P.; - z 21.08.2019 r. znak: WOO-l 1.420.333.2018. JC.27 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie placu magazynowego z zadaszonymi boksami i infrastrukturą, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] M., arkusz [...], m. P. Właściwość RDOŚ wynikała wtedy z ówczesnego brzmienia art. 75 ust. 1 pkt. 1 lit. I ustawy ooś, zgodnie z którym, w przypadku gdy wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432), decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Inwestorem był Zakład Zagospodarowania Odpadów w P. Sp. z o.o., który jest spółką prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada miasto P. Zatem wnioskodawcą był podmiot zależny od jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie RDOŚ, zgodnie z przesłanym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycja polega na zbieraniu odpadów na terenie istniejącego zakładu a nie na jego rozbudowie, która kwalifikowana jest do § 3 ust. 1 pkt. 83 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.). RDOŚ wskazał, że sprawa została już wcześniej przekazana do tego organu (pismo Prezydenta z 27 lipca 2022 r. znak: KOS-V.6220.1.76.2022). Wówczas Prezydent wskazał, iż inwestycja stanowi rozbudowę Zakładu w zakresie zbierania i magazynowania odpadów, w tym rozbudowę boksów magazynowych, co zdaniem RDOŚ nie wynikało z przesłanej dokumentacji. Wobec powyższego Regionalny Dyrektor wezwał inwestora do wyjaśnień w zakresie ewentualnej rozbudowy istniejącego zakładu. Z wyjaśnień z 12.09.2022 r. wynikało, iż planowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach polega wyłącznie na zbieraniu odpadów na terenie instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji tzw. biokompostowni, zlokalizowanej przy ul. M, [...]. W piśmie wskazano również, że na potrzeby działalności zbierania odpadów na terenie biokompostowni przewidziano dwa miejsca zbierania odpadów, które już istnieją, zostały wybudowane, odpowiednio dostosowane oraz wyposażone na potrzeby planowanej działalności. W ramach planowanego przedsięwzięcia nie planuje się ich rozbudowy. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że zakres przedsięwzięcia wskazanego we wniosku nie obejmuje budowy, rozbudowy, ani przebudowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego (infrastruktury, instalacji). A zatem przedsięwzięcie nie polega na zmianie ani na rozbudowie żadnego z przedsięwzięć, dla których Regionalny Dyrektor wydał decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle przesłanego oświadczenia pełnomocnika inwestora, Regionalny Dyrektor stwierdził, iż przedsięwzięcie polega tylko na zbieraniu odpadów, a nie jak stwierdził Prezydent Miasta P. na rozbudowie zakładu dla którego Regionalny Dyrektor wydawał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec nowych dowodów w sprawie, potwierdzających iż inwestycja nie polega na rozbudowie istniejącej instalacji, a jedynie na realizacji nowego przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów Regionalny Dyrektor przekazał wg kompetencji wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do Prezydenta pismem z 12.10.2022 r., znak WOO-II.420.39.2022.JC.3. RDOŚ wskazał, że z przesłanych przy piśmie z 28.12.2022 r. dokumentów wynika, iż Prezydent również wezwał inwestora do wyjaśnień w zakresie: wskazania czy obecnie na terenie instalacji odbywa się zbieranie w myśl art. 3 ust 1 pkt. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), wskazania planowanych prac na etapie realizacji przedsięwzięcia oraz dotyczące zagadnień emisji i oddziaływania z planowanego przedsięwzięcia. W swoim piśmie inwestor wyjaśnił, iż dotychczas na terenie biokompostowni odbywa się magazynowanie odpadów wynikające z art. 3 ust. 1 pkt. 5 ustawy o odpadach i nie jest prowadzone zbieranie odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt. 34 ustawy o odpadach, nie będą prowadzone prace budowlane ani montażowe na potrzeby realizacji inwestycji. Ponadto wskazano również, iż w miejscu planowanego zbierania nie będzie zachodzić żaden proces technologiczny. Zdaniem RDOŚ, pomiędzy planowanym przedsięwzięciem, polegającym na rozpoczęciu działalności w zakresie zbierania odpadów, a przedsięwzięciami dla których decyzje środowiskowe wydawał dotąd Regionalny Dyrektor nie zachodzi "powiązanie technologiczne", o którym mowa w art. 3 pkt 13 ustawy ooś, bowiem planowane przedsięwzięcie nie stanowi zamierzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 13 ustawy ooś (brak powstawania infrastruktury), stanowi natomiast tzw. inną ingerencję w środowisko polegającą na zmianie sposobu wykorzystania terenu. Prezydent nie złożył odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. p ustawy środowiskowej, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest także właściwy w odniesieniu do przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć, dla których do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy był regionalny dyrektor ochrony środowiska. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zatem ustalenie, czy obecnie planowane przez Spółkę przedsięwzięcie stanowi rozbudowę lub zmianę przedsięwzięcia, dla którego została już wydana decyzja środowiskowa przez regionalnego dyrektora ochrona środowiska. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Niezależnie od powyższego przepisu wskazać wypada także, że pewną pomocą przy ustalaniu właściwości organu mogą być postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy, zawierającego ustawową definicję przedsięwzięcia, zgodnie z którą przedsięwzięcia technologicznie powiązane, realizowane nawet przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, oraz postanowienia art. 75 ust. 5, 6 i 7 ustawy, także określające, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska." (K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 75.) Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 13 przez przedsięwzięcie rozumie się nie tylko zamierzenie budowlane, ale też inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 3 ust. 1 pkt 13 in fine, stanowiący że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty, nie wyłącza możliwości kwalifikacji ingerencji w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, jako jednego przedsięwzięcia realizowanego przez ten sam podmiot. RDOŚ we wniosku przyznaje, że planowane przedsięwzięcie stanowi ingerencję w środowisko polegającą na zmianie sposobu wykorzystania terenu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w związku z wydanymi przez RDOŚ decyzjami środowiskowymi dla instalacji kompostowni, wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na terenie instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji w P. zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb M., miasto P., powiat P., województwo W., stanowi w swej istocie zmianę przedsięwzięcia. W takiej sytuacji organem właściwym w sprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.