III OW 63/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. D. z 2 lipca 2020 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami na terenie drogi ekspresowej postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 30 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta R. (wnioskodawca) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. D. z 2 lipca 2020 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami na terenie drogi ekspresowej. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta R. wskazał, że pismem z 2 lipca 2020 r. A. D. zwrócił się do Miasta R. o podjęcie działań w sprawie ochrony własności przed szkodami powodowanymi przez wylewanie rowu [...] oraz inwentaryzację odwodnień włączonych do rowu [...]. W powyższym piśmie poinformował, że 26 czerwca 2020 r. doszło do kolejnego zalania budynków mieszkalnych i gospodarczych przez rów [...] wskazując, że sytuacja uległa gwałtownemu pogorszeniu po wybudowaniu w bezpośrednim sąsiedztwie rowu [...] trasy szybkiego ruchu [...]. Zdaniem strony rów [...] mógł zostać wykorzystany do odprowadzania wód opadowych z trasy [...], co potwierdził 26 czerwca 2020 r. dowódca JRG PSP, będący na miejscu zdarzenia. A. D. w powyższym piśmie stwierdził, że zbiornik przy przejeździe gospodarczym [...] posiada wykop w wale od strony zachodniej pozwalający na zrzut wody do rowu [...]. W związku z powyższym 23 lipca 2020 r. została przeprowadzona kontrola rowu [...] oraz rowu odwadniającego na działkach nr [...] oraz drogi [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że wody opadowe z drogi [...] w rejonie [...] odprowadzane są do zbiornika retencyjnego, a następnie do poletka rozsączającego, które zlokalizowane są na działce nr [...]. Wody opadowe z poletka rozsączającego przelewają się do rowu odwadniającego na działkach nr [...], który częściowo jest przykryty, a następnie wpływają do rowu melioracyjnego [...], mającego ujście do potoku [...]. Ponadto ustalono, że decyzją z [...] października 2014 r., sprostowaną postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Marszałek Województwa [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...]". W pkt. 1.5 decyzji, udzielono pozwolenia wodnoprawnego m. in. na wprowadzanie ścieków opadowo – roztopowych z projektowanego zbiornika retencyjnego [...] siedmioma wylotami o nr od [...] do [...] do ziemi, tj. istniejącego naturalnego zagłębienia terenu. Powyższe pozwolenie wodnoprawne, nie daje więc zezwolenia na wprowadzanie wód opadowych z istniejącego naturalnego zagłębienia terenu do rowu na działkach nr [...], a następnie do rowu melioracyjnego [...]. W związku z tym, inwestor nie zapewnił wykonania opisanych w decyzji urządzeń w sposób zgodny z warunkami decyzji, ponieważ wody opadowe z naturalnego zagłębienia terenu odprowadzane są do ww. rowu. Powyższe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone m. in. pod warunkiem, że inwestor zapewni wykonanie urządzeń wodnych w sposób zgodny z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem wnioskodawcy opisane odprowadzenie wód opadowych z drogi ekspresowej [...], w rejonie [...], negatywnie oddziałuje na rów [...] i nieruchomości położone poniżej. Już w trakcie budowy przedmiotowej drogi, 14 lipca 2016 r. woda z mułem płynąca rowem [...] zalała posesje przy ul. [...]. Sytuacja powtórzyła się 26 czerwca 2020 r., kiedy doszło do kolejnego zalania budynków mieszkalnych i gospodarczych przy ul. [...]. Zalany został również [...]. Zdaniem mieszkańców sytuacja uległa gwałtownemu pogorszeniu po wybudowaniu w sąsiedztwie ich domostw drogi ekspresowej [...]. W związku z powyższym pismem z 5 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta R. wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o przeprowadzenie kontroli gospodarowania wodami na terenie drogi ekspresowej [...] w rejonie [...], na podstawie art. 334 pkt 1, 2, 4, 5, 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r, poz. 310 ze zm.) i zgodnie z art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 240 ust. 3 pkt 14 Prawa wodnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pismem z 25 listopada 2020 r. w trybie art. 65 K.p.a. przekazał Prezydentowi Miasta R. według właściwości powyższą sprawę stwierdzając, że ten jest organem właściwym w kwestii naruszenia stosunków wodnych w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne. Zdaniem jednak wnioskodawcy, A. D. w piśmie z 2 lipca 2020 r. wyraźnie wskazał, że problem zalewania budynków mieszkalnych i gospodarczych wynika z nieuprawnionego odprowadzania wód opadowych do rowu [...] z trasy szybkiego ruchu [...], ponieważ zbiornik przy przejeździe gospodarczym [...] posiada wykop w wale od strony zachodniej pozwalający na zrzut wody do rowu [...]. Powyższe ustalenia potwierdziła przeprowadzona 23 lipca 2020 r. kontrola rowu [...] oraz rowu odwadniającego na działkach nr [...] oraz drogi [...]. Co więcej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. w piśmie z 25 listopada 2020 r. potwierdził, że zbiorniki retencyjne nie przyjmują całości wód z terenu drogi [...], które w sposób niekontrolowany przepływają do rowu [...] oraz sąsiednich działek, a następnie wpływają do potoku [...], powodując w okresie wzmożonych opadów przekroczenie poziomu wód w potoku. Odprowadzenie wód opadowych z drogi ekspresowej [...] zostało uregulowane pozwoleniem wodnoprawnym z [...] października 2014 r., które nie daje zezwolenia na wprowadzanie wód opadowych z istniejącego naturalnego zagłębienia terenu do rowu na działkach nr [...], a następnie do rowu melioracyjnego [...]. Szkody powstałe na sąsiednich nieruchomościach są następstwem wydanego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż inwestor nie zapewnił wykonania urządzeń wodnych w sposób zgodny z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Wody opadowe ze zbiornika retencyjnego [...] powinny być odprowadzane poprzez siedem wylotów do istniejącego naturalnego zagłębienia terenu. Natomiast w stanie faktycznym wody z poletka rozsączającego wpływają do rowu odwadniającego na działkach nr [...], który częściowo jest przykryty, a następnie wpływają do rowu melioracyjnego [...]. Wniosek A. D. nie dotyczył naruszenia stosunków wodnych w myśl przepisu art. 234 ustawy Prawo wodne, lecz odprowadzania wód opadowych z drogi [...] w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. W takim przypadku niezbędne jest przeprowadzenie kontroli gospodarowania wodami w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. W aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 397 ust. 1 ustawy Prawo wodne, organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich. Na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 1a Prawa wodnego, organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. z 2 lipca 2020 r. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że Prezydent Miasta R. pominął zakres kompetencji wynikający z ustawy Prawo wodne i działania podejmowane po dokonaniu ustaleń podczas kontroli (art. 341 Prawa wodnego). Organ zaznaczył również, że w piśmie z 2 lipca 2020 r. wyraźnie A. D. sprecyzował swoje żądanie polegające na przywróceniu stosunków wodnych na gruncie. Tym samym złożony wniosek odpowiada przesłankom wynikającym z art. 234 ust. 3 Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały spór pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczył wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. D. z 2 lipca 2020 r., którym zwrócił się on do Urzędu Miasta R. o "pilną inwentaryzację odwodnień włączonych do rowu [...]i podjęcia działań mających na celu ochronę naszej własności przed szkodami powodowanymi przez wylewanie rowu [...]". Opisując okoliczności, w jakich doszło do zalania budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych, A. D. wskazywał, jako powód wybudowanie drogi [...] jak również podał w wątpliwość staranność przy projektowaniu systemu odwodnień w kontekście zanieczyszczonych wód opadowych spływających z ww. drogi. Nie można zatem przyjąć, jak czyni to Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na wniosek, że pismo to stanowi wyraźnie sprecyzowane żądanie przywrócenia stosunków wodnych. Chociaż istotnie, w piśmie z 2 lipca 2020 r. zawarto takie sformułowanie, to jednak w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowiło ono przede wszystkim żądanie strony zapewnienia ochrony przed dalszym zalewaniem przez wody opadowe spływające z drogi. W konkluzji pisma A. D. wyraźnie bowiem stwierdził, że wnosi "o interwencję w zaistniałej sytuacji i podjęcie działań w celu ochrony naszych domostw i mienia". W tym kontekście podkreślić trzeba, że przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie też czynności podjął adresat pisma z 2 lipca 2020 r., a więc Prezydent Miasta R., przeprowadzając 23 lipca 2020 r. kontrolę rowu [...], rowu odwodniającego oraz drogi [...] oraz ustalając kluczowy dla niniejszej sprawy fakt wydania dla inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] pozwolenia wodnoprawnego, w którego w pkt I.5 określono warunki wprowadzania ścieków opadowo – rozpadowych z projektowanego zbiornika retencyjnego. Na skutek przeprowadzonej kontroli Prezydent Miasta ustalił, że inwestor nie zapewnił wykonania opisanych w decyzji urządzeń w sposób zgodny z warunkami decyzji. Zwrócić również należy uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo A. D. skierowane do Marszałka Województwa [...] z 28 grudnia 2020 r., w którym informował on organ o naruszeniu przez inwestora warunków udzielonego decyzją z października 2014 r. pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie tym jako podstawę prawną żądania podjęcia działań przez organ wyraźnie wskazano art. 410 "Ustawy z dnia 20.07.2017r.". Pismo to według wyjaśnień wnioskodawcy zostało mu przekazane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w R. pismem z 2 lutego 2021 r. Pismo to precyzuje natomiast w sposób jednoznaczny, jakiego rodzaju wszczęcia postępowania żądał jego autor jak również znajduje powiązanie z możliwością udzielenia mu ochrony prawnej na tejże podstawie. Zgodnie bowiem z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego: "Jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji". Właściwość organów w sprawie pozwoleń wodnoprawnych została określona w art. 397 Prawa wodnego, ustanawiając co do zasady właściwość Wód Polskich (ust. 1). Określenie jednak, który z organów Wód Polskich, czy dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich czy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest właściwy w niniejszej sprawie wymagało zbadania podstaw udzielenia przez Marszałka Województwa [...] decyzją z [...] października 2014 r. (sprostowanego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r.) pozwolenia wodnoprawnego dla budowy drogi ekspresowej na wskazanym odcinku, a więc ustalenia czy dotyczyło ono przedsięwzięcia lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret pierwsze w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a Prawa wodnego). Takiego ustalenia nie poczynił jednak żaden z organów pozostających w sporze, na którymkolwiek etapie prowadzonego postępowania. Oznacza to tyle, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż nie został precyzyjnie określony jej przedmiot. To z kolei uniemożliwia Sądowi wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia ww. wniosku z 2 lipca 2020 r. Niezależnie od powyższego przypomnieć również należało organom, że w sytuacji gdy wniosek strony nie pozwala na precyzyjne określenie zakresu żądania, a więc określenia, wszczęcia jakiego postępowania domaga się strona, każdy z organów któremu została ona przedstawiona do rozstrzygnięcia może zwrócić się do strony o jego sprecyzowanie. W nawiązaniu do argumentacji rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zwrócić należy uwagę, że kontrola, o której mowa w art. 335 ust. 1 Prawa wodnego nie należy do żadnej ze spraw, o których mowa w art. 1 K.p.a. Jak słusznie zwraca uwagę w odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej, a co również znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie, postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/17, 6 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2893/12, 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12). I chociaż powyższy pogląd został ukształtowany na gruncie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, znajduje on również swoje zastosowanie w aktualnie obowiązującej ustawie. Konsekwencją jego na gruncie niniejszej sprawy pozostaje natomiast to, że A. D. nie mógł skutecznie żądać od organu wszczęcia kontroli a więc postępowania administracyjnego, którego byłby stroną jak również uczestniczyć w czynnościach podejmowanych przez organ na skutek przeprowadzenia kontroli, o których mowa w art. 341 Prawa wodnego. Uwagi te dotyczą także wskazywanego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przepisu art. 343 Prawa wodnego, który jest adresowany do organu oraz do zakładu (art. 17 pkt 73 Prawa wodnego). Przekazywany między organami wniosek mógł natomiast, jak wyjaśniono wcześniej, zainicjować postępowanie przewidziane w art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, a to z kolei wymagało wyjaśnienia dodatkowych okoliczności istotnych z punktu widzenia właściwości organu, o których mowa w art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i 397 ust. 3 pkt 2 lit. a Prawa wodnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 15 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.